导语

我国经济体制改革已历经40年，此过程中，我国逐步形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度。随着经济体制改革的演进，混合所有制改革逐步发展。本文回顾了这一段历史中混合所有制改革的政策演变，分阶段分析改革推进程度与取得的成果，列举混合所有制改革中发生的重大事件，改革政策在实践中发展。

1978年召开的中国共产党十一届三中全会开始，我国的经济体制改革已历经40年。在这一过程中，我国逐步形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，非公有制经济也获得了持续快速的发展。随着中国经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济体制的逐步成长和完善，中国的所有制理论也出现了一系列新的突破。虽然在最初的所有制理论突破中并没有明确提出混合所有制的概念，但正是随着政策的演进，非公有制经济的持续快速发展，混合所有制改革在实践中获得发展。

一、“三资”企业的设立及个体经济的初步发展（1979-1984）

（一）十一届三中全会初步勾画了多种所有制并存的格局

1978年春夏，中国在政治思想战线开展了一场“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论，冲破了“两个凡是”的思想束缚，极大地解放了思想。1978年12月18～22日召开的党的十一届三中全会，恢复了“实事求是”的思想路线，把党的工作重点由以阶级斗争为主转向以经济建设为主，并确定了改革开放的方针。在所有制理论方面，明确提出要“改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑”，并重申“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分，任何人不得乱加干涉”，要求各地、各部门的公有制企业“在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备”。这为所有制的改革、所有制结构的调整，以及所有制理论的突破和对外开放开启了闸门，指明了方向，确定了总的原则。

1980年8月17日，中共中央《关于转发全国劳动就业会议文件的通知》（中发〔1980〕64号文件），进一步贯彻了十一届三中全会进行所有制改革的精神，明确指出，“多年来，在生产关系上，我们不适当地强调‘大’和‘公’，强调集体经济向国营经济过渡，对个体经济压制、取消”，使“劳动就业的出路越搞越窄，基本上只剩下了国营企事业和带有国营性的‘集体’企业安置的路子”。对单一公有制和“穷过渡”带来的弊端进行了深刻的剖析。这是中央文件对传统所有制理论的首先抨击。文件在谈到劳动力如何择业问题时指出：“可以在国营企业工作，可以在集体企业工作，可以组织合作社或合作小组进行生产和经营，还可以从事个体工商业和服务业劳动。”并明确要“大力扶持兴办各种类型的自负盈亏的合作社和合作小组”，“有条件的国营企业，应当积极支持待业青年办合作社”，“发展以知青为主的集体所有制场（厂）队和农工商联合企业”，“鼓励和扶植城镇个体经济的发展”。这初步勾画了多种所有制并存的格局。

（二）“三资”企业的设立开创了不同所有制合作的先河

随着对外开放的起步，经济特区的试办，外商和港澳台等私人资本与大陆的社会主义公有制经济进行合作、合资，开创了大胆利用资本主义的私人资本、技术设备发展社会主义经济，不同所有制合作的先河。

改革前由于国际形势和“左”的政策的影响，即使在计划经济体制能够允许的范围内，我国对外经济关系也远没有得到应有发展。十一届三中全会，才作出了对外开放的重大决策。据此，1981年11月五届全国人大四次会议进一步明确提出：“实行对外开放政策，加强国际经济技术交流，是我们坚定不移的方针。”1982年，对外开放政策又被写入《宪法》。至此，对外开放作为我国的基本国策就最终确定了。

直接利用外资是实现对外开放政策最重要的一项内容。这对于引进资金、设备、技术和管理，实现结构优化和技术升级，增加就业、进出口贸易和财政收入，以及促进市场取向的经济改革，都有很重要的意义。这期间，国家为了推动作为直接利用外资重要形式的“三资”企业的发展，采取了一系列政策措施，开展了涉外立法工作，以便为外商投资创造必要的舆论氛围、物质条件和法律保障。1979—1984年，在这方面先后颁布的重要立法有：《中华人民共和国中外合资经营企业法》（1979年）、《中华人民共和国外国企业所得税法》（1981年）和《关于中外合作经营企业进出口货物的监督和征免税的规定》（1984年）等。这些立法明确规定了中外双方的权利、责任和义务，规范了中外双方的行为，增强了外商投资的信心，激发了他们投资的积极性。为了充分利用沿海地区的有利条件，促进包括直接利用外资在内的对外开放工作，建立了经济特区和开放城市。1979年7月，党中央、国务院决定在广东和福建两省实行对外经济活动的特殊政策和灵活措施，并决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办经济特区。按照当时有关规定，经济特区是社会主义中国在统一政策指导下对外实行特殊政策的地区。在特区，以吸引外商投资为主，发展外向型经济为主，以市场调节为主，对前来投资的外商给以特殊优惠政策，特区本身也拥有较大的自主权。1984年4月，党中央、国务院在总结对外开放实践经验的基础上，决定进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海城市和海南行政区。开放这些城市和地区的基本内容有两方面：（1）扩大这些地方对外开展经济活动的权利；（2）给外商投资以优惠政策的待遇。还决定在沿海开放城市兴办经济技术开发区。开发区以引进高科技的工业项目、知识密集型项目和科研项目为主，同时发展合作生产、合作研究和合作设计，成为开发新技术和新产品的基地。其三，为了加强直接利用外资的工作，并发挥地方和部门在这方面的积极性，国务院建立了专门的管理机构，并下放了管理权限。1979年8月，国务院建立了外国投资管理委员会，作为全国利用外资工作的归口管理机构。1982年3月，该委员会的职能由新成立的对外经济贸易部行使。该部所属的外国投资管理司，负责管理外商直接投资的具体业务。1983年以来，国务院还多次下放外商投资项目的审批权限。按有关规定：限额以上的项目，或供产销等需要全国综合平衡的项目，由国家计委、经贸部会同有关部门审批项目建议书、可行性研究报告、合同和章程；限额以下的项目分别由各省、自治区、直辖市、计划单列市、经济特区、沿海开放城市人民政府或国务院有关部门审批。地方和部门的审批权限是：生产性项目，其中天津、北京、上海、辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等沿海省市以及深圳、珠海、厦门、汕头经济特区投资总额在3000万美元以内，其他省、自治区以及国务院各部委投资总额在1000万美元以内。非生产性项目，除需要全国综合平衡的项目和国家限制发展的项目以外，不受投资总额的限制，由地方政府和国务院各部委自行审批。

（三）个体经济得到初步发展

在我国社会主义改造时期，由于生产资料私有制的社会主义改造面过宽，致使改造基本完成以后，剩下的个体劳动者很少。十一届三中全会对束缚生产力发展的单一公有制的弊端进行了初步揭露和批判，对城乡个体经济由“允许存在”转为“鼓励和扶植”发展。

1982年9月1日，党的第十二次代表大会的报告，明确指出“在很长时期内需要多种经济形式的同时并存”。并指出了在现阶段发展城乡集体经济和个体经济的重要性和必要性，要求在巩固发展国营经济的同时，鼓励发展集体经济和个体经济。

为了贯彻十一届三中全会精神，党和政府就此作了一系列的政策规定。重要的有：1981年7月7日国务院发布的《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》；1984年2月27日国务院发布的《关于农村个体工商业的若干规定》。特别是1982年12月4日，五届人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），给予非公有制经济发展以合法地位，并明确对非公有制经济的财产的合法权益予以保护。《宪法》明确规定，“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”；“在法律规定范围的城乡劳动者个体经济，是社会主义经济的补充，国家保护个体经济的权利和利益”；“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”；“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国的投资，同中国企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作”。《宪法》对非公有制经济的法律地位和私人财产所有权、继承权进行了法律定位。这对非公有制经济的发展给予了法律保护。从此非公有制经济在中华大地上重新崛起，成为社会主义初级阶段经济发展中的一支重要力量，也是改革以来各地培育的一个新的经济增长点，为改革以来中国经济的高速发展作出了贡献。

二、社会主义市场经济体制的确立及国有企业股份制改革的推动（1985-1992）

（一）社会主义市场经济体制的确立

1984年10月20日，党的十二届三中全会通过的中共中央《关于经济体制改革的决定》，以极其鲜明的观点和立场首次提出：经济体制改革的目标是要“发展社会主义商品经济”——“在公有制基础上的有计划的商品经济”；进行经济建设，要在国家经济政策和计划指导下，要“实行国家、集体、个人一起上的方针，坚持发展多种经济形式和多种经营方式；在独立自主、自力更生、平等互利、互守信用的基础上，积极发展对外经济合作和技术交流”。

1987年12月25日，党的“十三大”报告要求各级领导正确认识我国社会所处的历史阶段，要从社会主义初级阶段的实际出发，要从中国的具体国情出发。并着重指出：“在初级阶段，尤其要在以公有制为主体的前提下发展多种经济成分，在以按劳分配为主体的前提下实行多种分配方式，在共同富裕的目标下鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来。”“十三大”报告在总结改革的实践经验时指出，“我们已经进行的改革，包括以公有制为主体发展多种所有制经济，以至允许私营经济存在和发展，都是由社会主义初级阶段生产力的实际状况所决定的”，“社会主义初级阶段的所有制结构应以公有制为主体。目前全民所有制以外的其他经济成分，不是发展得太多了，而是还很不够。对于城乡合作经济、个体经济和私营经济，都是继续鼓励它们发展。公有制经济本身也有多种形式。除了全民所有制、集体所有制以外，还应发展全民所有制和集体所有制联合建立的公有制企业，以及各地区、部门企业互相参股等形式的公有制企业。在不同的经济领域，不同的地区，各种所有制经济所占的比重应当允许有所不同”。

1992年党的“十四大”报告提出了“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”的观点。这是改革以来，首次提出这一观点。由于社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合的，因此，在所有制结构上，是“以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展，不同经济成分还可自愿实行多种形式的联合经营。国有企业、集体企业和其他企业都进入市场，通过平等竞争发挥国有企业的主导用”。“十四大”报告对股份制试点作了进一步肯定，明确指出“股份制有利于促进政企分开、转换企业经营机制和积聚社会资金，要积极试点，总结经验，抓紧制定和落实有关法规，使之有秩序地健康发展”，“并鼓励有条件的企业联合、兼并，合理组建企业集团”，对于国有小型企业的改革进一步明确“有些可以出租或出售给集体或个人”。

（二）国有企业股份制改革的兴起

党的十四大确定了建立社会主义市场经济新体制的目标，国有企业改革在探索转换企业经营机制的同时，迅速地找到了建立现代企业制度的改革目标。1991年，经过认真的总结和反思后，得出了结论：国有企业的问题，最主要的不是国家与企业间的利益分配问题，而是企业的经营机制不合理改革必须立足于转换企业机制，把企业推向市场。1992年6月30日，国务院通过了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《转机条例》）并于7月23日颁布实施。《转机条例》是为了推动企业进入市场，增强企业活力，提高经济效益，根据《企业法A制定的。企业转换机制是要达到既使企业能适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，叉使企业成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。1992年随着经济的又一次高涨，国有企业改革除在转换经营机制方面有所突破后，股份制试点掀起了一个新的高潮。这一方面是邓小平“南方谈话”所产生的新一轮思想解放运动使人们对股份制的性质有了一个重新认识；另一方面也是上海证券交易所从1992年5月实施股票自由交易政策，从而扫除了股票需求方面障碍的直接结果。到1993年底，我国股份制试点企业已有11560家，股本总额达3147亿元人民币。在这些股份制企业中，股份有限公司为3261家（其中上市公司183家），股本总额为2591亿元，占试点企业股本总额的82.3%；有限责任公司8299家，股本总额为556亿元，占试点企业股本总额的17.7%。

随着股份制企业的迅速发展，我国的股票交易额也迅速增长。1993年，我国的股票发行由深、沪两地试点扩大到全国，共有42个省、自治区、直辖市及计划单列市发行了新股。到1993年底，我国的股票交易金额达到3740亿元，比1992年增长2.3倍，股票市值高达3700亿元，增长2.6倍。

（三）私营经济的初步发展

改革以来个体经济的发展，也必然会在一定范围内导致私营经济的再生，但这时私营企业还未取得合法地位，都是存在于个体经济和集体企业的名义下。据有关单位估算，到1987年底，存在于个体经济和集体企业名义下的私营企业总数全国已经达到22.5万户，从业人员总数为360万人。事实证明，在坚持以社会主义公有制为主体的前提下，发展包括私营经济在内的非公有制经济，对于充分利用社会生产资源，增加生产、市场供应、财政税收和出口创汇，扩大就业，丰富人民生活，乃至促进社会主义市场经济的形成，都有积极作用。

为适应这一客观要求，1987年10月党的十三大报告中首次明确提出：私营经济是存在雇佣劳动关系的经济成分。但在社会主义条件下，私营经济一定程度的发展，是公有制经济必要的和有益的补充。必须尽快制定有关私营经济的政策和法律，保护它们的合法利益，加强对它们的引导、监督和管理。这个建议为1988年4月召开的七届全国人大一次会议所接受，并在通过的宪法修正案中作了相应的规定。《宪法》规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”从此，私营经济在我国社会主义初级阶段中的法律地位，就在作为根本大法的宪法中被确定下来。

但当时私营经济发展还有许多重要问题有待解决。诸如对私营企业权益的保护，对私营企业违法经营的管理，对私营企业税赋的处理等等，都需要法规给予解决。为此，国务院于1988年6月发布了《私营企业暂行条例》、《私营企业所得税暂行条例》和《关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定》。按照《私营企业暂行条例》，私营企业是指企业资产属于私人所有、雇工8人以上的营利性的经济组织。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营企业的合法权益。私营企业必须在国家法律、法规和政策规定的范围内从事经营活动。该条例对私营企业的种类、开办和关闭、权利和义务、劳动管理、财务和税收、监督和处罚等方面的重要问题作了明确规定。按照上述的税收条例规定，私营企业所得税依照35%的比例税率计算征收；其税后利润用于生产发展基金的部分，免征个人收入调节税。相对当时个体经济的税收来说，这些税收政策是比较优惠的。在当时条件下，这些法律、法规的制定和贯彻执行，就在形成必要的法律环境、消除对私营企业的歧视和私营企业主本身的顾虑，确认私营企业应有的生产经营权利，以及提供比较优惠的税收政策等方面，为私营经济的发展创造了有利条件，从而促进了私营经济的发展。

尽管这期间私营企业获得迅速发展，但也还存在一些问题。诸如“左”的影响还存在，对私营企业仍有歧视，私营企业主也有顾虑；私营企业在融资等方面还有困难，私营企业本身有消极因素，再加上部分私营企业主素质差，违章违法经营时有发生，劳资关系问题也不少；管理法规不配套，多部门管理带来的不协调，工商行政管理部门人员少，其中部分人员素质不高，从而造成管理不力，乱收费、乱摊派、乱罚款对私营企业也有影响等。

三、混合所有制概念的初步提出及国有企业深入改革（1993-2003）

（一）混合所有制概念的初步提出

1993年，十四届三中全会对建立社会主义市场经济体制，从理论和实践方面进行阐述，提出建立社会主义市场经济体制的框架。并指出：“建立社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”为了实现这一目标，十四届三中全会的报告进一步指出，必须坚持公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，建立全国统一开放的市场体系，转变政府管理经济的职能，建立以按劳分配为主体、效率优先、兼顾公平的收入分配制度，建立多层次的社会保障制度。为了与社会主义市场经济相适应，十四届三中全会的决定在所有制理论方面有了进一步突破，指出：“坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针。在积极促进国有经济和集体经济发展的同时，鼓励个体、私营、外资经济发展，并依法加强管理。随着产权的流动和重组，财产混合所有的经济单位越来越多，将会形成新的财产所有制结构。就全国来说，公有制在国民经济中应占主体地位，有的地方、有的产业可以有所差别。公有制的主体地位主要体现在国家和集体所有的资产在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济命脉及其对经济发展的主导作用等方面。公有制经济特别是国有经济，要积极参与市场竞争，在市场竞争中壮大和发展。国家为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁。现有城镇集体企业，也要理顺产权关系，区别不同情况可改组为股份合作制企业或合伙企业。有条件的也可改组为有限责任公司。少数规模大、效益好，也可组建为股份有限公司或企业集团。”十四届三中全会勾画了我国社会主义市场经济体制的基本框架，首次提出了“财产混合所有的新的财产所有制结构。”

（二）明确公有制为主体、多种经济共同发展的基本经济制度

1997年，党的“十五大”报告在全面总结20年来所有制改革的经验教训基础上，提出了要调整和完善所有制结构的任务。明确指出公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本制度。这是在我党历史上和党的文件中，第一次将非公有制经济作为社会主义初级阶段的“一项基本经济制度”提出来，这对所有制理论的突破具有划时代的意义，这是对当代马克思主义所有制理论的重大发展。提出公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分的理论，这在理论上第一次把混合所有制经济中的国有成分和集体成分划归为公有制经济的范畴，这是对当代马克思主义所有制理论的重要补充和发展。在股份制理论方面，进一步突破姓“公”姓“私”、姓“社”姓“资”的争论，提出股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以利用，社会主义也可以利用的理论。进一步突破非公有制经济是社会主义公有制经济“补充”的理论，提出非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分的理论，并对非公有制经济的地位和作用作了明确界定：这对满足人们多样化的需要，增加就业，促进国民经济的发展有重要作用。这是在党的报告、文件中，第一次对非公有制经济的性质、地位和作用，作出如此明确、积极肯定的结论，这是改革实践的又一次理论飞跃。

（三）“两个毫不动摇”基本原则

2002年，党的“十六大”报告明确提出“两个毫不动动摇”原则。必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济；必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展；各种所有制经济要在市场经济竞争中发挥各自的优势，相互促进，共同发展。

党的“十六大”报告所有制理论方面的重大突破有以下几点：

第一个理论突破，除了继续肯定“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”以外，又着重强调非公有制经济“对充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展具有重要作用”。把非公有制经济的作用提高到充分调动社会“各方面的积极性”和“加快生产力发展”的高度来认识，这是前几年对非公有制经济是“新的经济增长点”、有利于“满足人们多方面的需要”“增加就业”“促进国民经济发展”等评价的又一次理论升级。

第二个理论突破，明确提出在社会主义市场经济条件下，非公有制经济与公有制经济不是“对立”的，而是“统一”的理论，并且进一步指出：公有制经济和非公有制经济“统一于社会主义现代化建设的进程中”，“各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，相互促进，共同发展”。这是对公有制经济与非公有制经济的“对立”理论和“补充”理论的彻底否定。这一所有制理论是符合我国社会主义初级阶段的所有制结构实际情况的新思想、新观点。

第三个理论突破，国有资产管理的理论由“一级所有”“一级授权管理”的理论发展为“国家所有”“中央和地方分级代表国有资产”“分级管理”的理论。在“十五大”前后，国有资产管理只承认“国务院是国有资产的代表”，国有资产只有国务院有权“授权管理”。“十六大”明确提出要“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，并对中央政府和地方政府代表国家履行出资人职责做了明确界定。这反映了国有资产管理体制改革的客观要求。

第四个理论突破，对国内民间资本由“限制”进入市场转向放宽“市场准人领域”，并要在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面采取措施，让国内民间资本与其他资本“实现平等竞争”。这标志着我国资本市场的进一步完善和投融资体制改革的进一步深入，资本市场和投融资体制正在朝着国际化方面迈进。

第五个理论突破，明确提出了要“完善保护私人财产的法律制度”，这是具有重大现实意义的所有制理论。这是对1982年，五届人大五次会议通过的《宪法》，关于对个体经济的权利和利益给予“保护”和“国家依照法律规定保护公民私有财产的继承权”的法律定位的进一步完善。

（四）国有企业改革深入推进

1、现代企业制度的建立

建立现代企业制度，核心是建立公司制企业。我国国有企业改革，对于大中型企业来说，主要是进行公司制改造问题。围绕这一问题，曾提出“十六字”方针，即“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。”对这一方针的理解，曾出现过偏差，有的人强调关键是产权明晰，有的人则强调主要应加强内部管理。最后，中央重申对“十六字”方针必须完整准确地理解，不可偏废，由此统一了人们的认识。建立公司制企业，首先必须对现有产权制度进行改革，明确国有产权的出资人制度，强化出资人的权利；第二是转换政府职能，实行政企分开；第三是建立企业内部治理结构，用“新三会”替代“老三会”；第四是加强企业内部管理；第五是建立社会保障体制，完善配套改革。

在探索建立现代企业制度的过程中，对国有企业改革的许多认识也日趋成熟。如近些年提出的指导国有企业改革的基本原则：“三个有利于”原则，整体上搞活国有经济的原则，分级分类进行改革的原则等等，都为搞好国有企业改革提供了强有力的理论和政策支持。

1995年，国务院确定的百户现代企业制度试点、18城市优化资产结构试点、56户企业集团试点和3户国家控股公司试点以及各地区、各部门的改革试点工作全面推进，其中百户现代企业制度试点是重中之重。进行试点方案实施的企业，分别按以下五种形式进行改制。一是改制为多元股东持股的有限责任公司或股份有限公司，有唐山碱厂、吉林化纤等7户企业，占已改制企业总数的13.5%。其中唐山碱厂将中央和地方“拨改贷”转为“贷改投”，形成由国家开发投资公司、省建设投资公司、省经济开发投资公司及唐山市经济开发投资公司等四家股东持股的有限责任公司，实现了投资主体多元化，形成有利于政企分开的内部制衡机制，同时，还使企业的资产负债率由90%降到了59.5%。二是改制为国有独资的集团公司，并由新组建的国有独资集团公司作为投资主体，将其生产主体部分改制为股份有限公司或有限责任公司，这一类企业有24户，占已改制企业总数的46.2%。其中，重钢、杭动、冶钢、扬子电气、武锅、徐工、桦林集团、西北轴承等21户的生产主体部分改制为股份有限公司，上海汽车和安徽轮胎等3户主体部分改制为有限责任公司。这些企业中，扬子电气、徐工、长春汽油机和西北轴承等企业已获A股上市额度，建设工业集团等企业己发B股。三是直接改制为混合控股的国有独资公司。有烟台合成革、太钢、湖北化纤、西北七棉、秦川机床等17户，占已改制企业总数的32.7%。四是将原行业主管厅局“转体”改制为单纯控股的国有独资公司。有青岛益青、湖南物资等3户，占5.8%，改为控股公司，主要从事资产经营。五是解体1户，即上海无线电三厂。

这些企业改制后，除3户企业由行业主管部门代行所有者职能外，均已明确了国有资产的投资主体。多数正在按母子公司体制，将子公司改建为多元股东持股的有限责任公司或股份有限公司，充分发挥公司制组织形式有利于吸纳社会资本的特点，实现自己的发展战略。如西北轴承厂改为国有独资集团公司后，已与不同地区、不同行业另外5家股东发起筹建股份有限公司，与一家县属企业合资成立有限责任公司，以优势产品为龙头，以产权为纽带，朝着跨地区、跨行业、跨隶属关系大型企业集团的方向发展。同时，已改制的企业都依照《公司法》规定，建立了由股东大会、董事会、经理层、监事会组成的公司治理结构。改制为国有独资公司的，由政府向其派出监事会，对国有资产保值增值实行监督。目前，冶钢、杭动、徐工、扬子电气、烟台合成革等国有独资公司的外派监事会已经组成，其他企业的监事会正在抓紧组建中。

2、“抓大放小”，加大结构调整力度

国家集中抓的1000户重点企业，分类指导方案已基本确定，其中300户企业明确主办银行、落实经营资金的工作进展顺利，已有279户企业与银行签订了银企合作协议，改善了资金到位情况。这300个企业的主要政策是：确定商业银行总行或总行委托省分行为主办银行，主办行与企业鉴定协定，保证企业信贷资金来源；核定企业合理的流动资金，将流动资金短期贷款改为一年期贷款，实行其准利率；企业保证不挪用银行贷款，不欠息，并制定补充自有流动资金计划。各地方、各部门也围绕支柱企业、优势企业和名牌产品，集中力量抓好一批大型企业或企业集团，带动关联企业的调整和改组。

国家重点抓的57户企业集团试点，在建立以资本为纽带的母子公司体制、规范领导体制和组织制度、发挥集团在结构调整中的带头作用和提高规模效益等方面，取得了新的进展。各地方采取许多积极政策和措施，实施“大公司、大集团”战略，培育出一批颇具实力的企业集团，在市场竞争中日益发挥出重要作用。

各地方坚持从实际出发，坚持“三个有利于”标准，不搞“一刀切”，采取改组、联合、兼并、股份合作、租赁、承包经营和出售等多种形式，使一大批小企业机制得到转换，效益得到提高。已有17个省、区、市制定了国有小企业改革的文件，推动小企业健康发展。各地国有小企业的改革特点：一是形式灵活多样，其中股份合作制是主要的改制形式，约占改制企业总数的1/3；二是注重推动存量资产的流动重组；三是把放开放活小企业与搞好县域经济结合起来；四是注重以国有大企业为依托，向专业化方向发展。山东诸城、广东顺德、河北新乐、黑龙江宾县、四川宜宾等地在放开放活小企业方面取得了有益的经验。

为加强对“放小”工作的指导，国家经贸委于1996年7月下发了《关于放开放活国有小企业的意见》，提出小型企业改革的方向是实行政企分开，创造条件，使企业自主走向市场；转换经营机制，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。允许企业依据自身特点，选择适合企业生产力水平的改制形式。

四、大力发展混合所有制经济，深化垄断改革，引入竞争机制（2003-2013）

（一）大力发展混合所有制经济

党的十六届三中全会决定推行公有制的多种有效实现形式。

“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”。混合所有制经济有利于实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。国有资本要区别不同情况，“实行绝对控股或相对控股”。这有利于完善国有资本有进有退、合理流动的机制，推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。要“发展具有国际竞争力的大公司，大企业集团”。这有利于中国企业走向国际市场，增强竞争力。通过大公司大集团雄厚的资本实力，通过投资、兼并成长为跨国公司，扩大中国企业的经营范围，增强中国经济对世界的影响力。“大力发展和积极引导非公有制经济”，要“清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍”。在市场准入方面，应允许非公有制资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业应“与其他企业享受同等待遇”。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易方面，应与其他企业一样，享受同等待遇，过去的限制性政策和法律法规应取消。“支持非公有制中小企业发展”。国家应采取切实有效的政策支持非公有制中小企业的发展，因为它们对于调整经济结构和布局、增加就业等方面有公有大中型企业无法替代的作用。对于有条件的中小企业要支持它们做大做强，建立现代企业制度。政府要改进对非公有制企业的服务和监管。

（二）建立健全国有资产管理和监督体制

国有资产管理的理论由“一级所有”“一级授权管理”的理论发展为“国家所有”“中央和地方分级代表国有资产”“分级管理”的理论。在“十五大”前后，国有资产管理只承认“国务院是国有资产的代表”，国有资产只有国务院有权“授权管理”。“十六大”明确提出要“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，并对中央政府和地方政府代表国家履行出资人职责做了明确界定。这反映了国有资产管理体制改革的客观要求。

国有资产管理机构对授权监管国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。

2003年4月，经第十届全国人民代表大会第一次会议批准，国务院成立企业国有资产监督管理委员会，将原由经贸委行使的指导国有企业改革和管理的职责；财政部有关企业国有资产管理的部分职责；中央企业工委、劳动和社会保障部拟订中央直属企业经营者收入分配政策、审核中央直属企业的工资总额和主要负责人的工资标准的职责划入国资委，授权其代表国家履行出资人职责，监管范围确定为中央所属企业（不含金融类企业）的企业国有资产。由此，国资委作为履行企业国有资产出资人职责的特设机构，承担起了对企业国有资产的监管职责。

（三）深化垄断行业改革，引入竞争机制

2007年，党的十七大提出了“深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监督和社会监督”的理论。要深化水、电、气、煤炭、石油、银行、保险垄断行业的改革，即允许私人资本等社会资本进入这些市场竞争行业，打破国有资本独霸的天下和利益格局，以避免国有资本垄断资源、垄断价格、垄断利润，损害其他经济主体和人民群众的利益；由于非公有制资本进入垄断行业，打破了原有国有资本的垄断格局，形成了必要的竞争，使非国有资本与国有资本能按价值规律和竞争规律运行，使一些天然垄断的资源通过市场竞争，配置更加合理，特别是可以提高公共资源的效率和效益，实现原来垄断行业资源的经济效益、社会效益、生态效益最大化；“加强政府监督”，即政府通过经济手段（财政、金融政策）、法律手段（法律法规）和必要的行政手段（行政命令、强制措施、奖惩办法等）对垄断行业的垄断行为进行治理，为市场创造平等竞争的环境和秩序，保护和促进非国有经济的发展；加强“社会监督”即社会组织和公众对政府实施的一些反垄断政策措施的落实情况和企业需要承担的就业分配、社保、环保和社会公益事业等进行监督，确保一些垄断企业完成它们必须承担的社会责任。

同时，十七大提出了“推进公平准人，改善融资条件，破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展”的理论。“促进公平准入”，即要让个体、私营经济和中小企业同国有大中型企业一样，能在市场上平等融资和平等竞争，对非公有经济应采取无歧视政策；“改善融资条件”，即要破除在贷款和融资方面，对公有企业和非公有企业采取不同的政策，现行融资政策都是公有企业优先，非公有企业融资很困难，这种现象必须打破；“破除体制障碍”，即要对公有制企业和非公有制经济一视同仁，不能因为公有制经济属于体制内经济而在融资和市场准入方面给予特殊优惠，不能因为非公有制经济属于体制外经济而在融资和市场准入方面设置种种限制，破除体制障碍的要害是要打破公有制经济是社会主义经济、私有经济是资本主义经济的传统观念、传统理论的束缚，应把公有经济和非公有经济都当作是社会主义经济来看待，给它们以相同的政策、措施来扶持，促进它们共同发展；“促进个体、私营经济和中小企业的发展”，即政府的政策、措施能否促进非公有经济和中小企业的发展，关系到我国经济能否可持续发展的问题，非公有经济和中小企业在我国经济发展中的贡献率已超过60%，在就业方面已达80%，在国家财政收入方面已达40%，可以说非公有制经济和中小企业已是中国经济的“牛耳”，因此，支持、扶持个体私营经济和中小企业发展，将有利于制止经济的下滑，保持经济中高速增长具有重要的意义。

五、混合所有制是国有企业改革的突破口，推进重点领域混合所有制改革（2013-至今）

（一）混合所有制是基本经济制度的重要实现形式

2013年党的“十八大”报告提出：“完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向国家安全和国民经济命脉重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”

党的十八届三中全会的决定提出“毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”，“必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力”，“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济”，“积极发展混合所有制经济，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”，“完善国有资本管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运行公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运行服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻型战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”

2017年党的十九大报告指出，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。”“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组。”“促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。”“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”

（二）推动重点领域的混合所有制改革

在2016年12月召开的中央经济工作会议上，习近平总书记在关于深化国企改革的论述中提出，要以提高竞争力和资源配置效率为目标，加快形成有效制衡的法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。习近平总书记特别强调，“混合所有制改革是国企改革的重要突破口，要按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。”从积极推进，到稳步推进，再到重要突破口，可以看出混合所有制改革在深化国企改革中的重要地位，同时也对混合所有制改革的规范化、制度化提出了更紧迫的要求。

在2017年3月5日召开的全国人大会议上，李克强总理所作的《2017政府工作报告》在关于深化国企改革的论述中出，“要以提高核心竞争力和资源配置效率为目标，形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。今年要基本完成公司制改革。深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。抓好电力和石油天然气体制改革，开放竞争性业务。”

党的十八大以来，各地区、各有关部门和国有企业积极稳妥发展混合所有制经济，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重点行业，推动了两批19家中央企业开展混合所有制改革试点，第三批将扩容至31家。2014年7月，国资委选择具有较好基础的中国建材和国药集团开展混改试点。到2017年底，中国建材和国药集团混改企业户数占比分别超过85%和90%，营业收入分别超过70%和90%，为央企混改探索了首批经验。根据国家出资企业产权登记数据，截至2016年底，中央企业集团及下属企业中混合所有制企业占比达到68.93%，半数以上的国有资本集中在上市公司。上市公司的资产、营业收入和利润总额在中央企业“总盘子”中的占比分别达到63%、62.8%和76.2%。省级国资委所出资企业及各级子企业中混合所有制占比达到47%。

此文为周丽莎发表于《开发性金融》杂志2018年第4期

来源：“丽莎闻道”微信公众号