2018年12月18日改革开放40周年，中国经济增长奇迹正是深化改革的硕果，回顾中国国有企业40年改革历程，关键词之一就是市场化。此文为周丽莎发表于《审计观察》杂志2018年第5期。

市场化进程之路——中国国有企业改革40年历程回顾

【摘要】1978年以来，中国所进行的经济体制改革以市场为主要取向。这种市场化取向的改革集中体现在以下几个方面：一是从产权体制角度，国有企业的自主性与竞争程度不断增强，国有、集体企业改革逐步深化，经营自主权逐步扩大；通过股权多元化，实现协调运转、有效制衡的法人治理结构。二是从企业治理机制角度，国有企业历经放权让利、工业经济责任制、股份制改造到现代企业制度，建立了“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业治理机制。三是从企业监管方式角度，政府管理经济的方式逐步由直接管理向间接管理转变，管理的手段逐步由计划手段向经济手段和法律手段转变，计划管理的范围逐步缩小，作用逐步减弱；四是从市场运营机制角度，市场逐步发育，市场机制在资源配置中的调节范围不断扩大，调节程度不断增强，生产资料、消费资料及劳务的价格逐步由市场供求来决定。

建立灵活高效的市场化经营机制、不断激发国有企业内生活力和发展动力是国有企业改革的核心和关键。

1978年以来，中国经济体制改革的基本方向是逐步重视和发挥市场在资源配置中的基础性作用，以调动企业在生产经营中的积极性和主动性。1992年，中国确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标，提出了建立社会主义市场经济体制的基本框架，明确提出建立现代企业制度是国有企业改革的方向。以此为标志，我国经济体制的市场化取向改革进入了配套实施的新阶段，国有企业改革也不再局限于经营权的调整，而是产权制度改革的深化与其他体制配套改革协同推进。

一、国有企业产权体制的市场化改革

改革开放初期，国有企业改革通过放权让利、承包制等改革措施，企业通过市场获取生产所需人、财、物的比重逐步提高，国家对企业的考核指标逐步由原来以产品品种、数量为主转向以利润等价值指标为主。国有企业的经营自主权逐步扩大，市场意识、竞争意识增强。同时，国家根据不同产业的特点，逐步放松了非公有制企业进入的限制，鼓励和支持非国有经济的发展，个体、私营、外资企业等一批真正的市场竞争主体逐步形成和发展起来。

20世纪90年代，我国经济成分发生变化，私有经济和中外合资、股份制等混合所有制经济得到初步发展。

十四届三中全会首次提出了“财产混合所有的新的财产所有制结构”。党的十五大报告明确指出公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本制度。1997年国有企业是历史上亏损最严重的年份，1998年国务院启动国企脱困当年攻坚，现代企业制度改革提速。三年改革脱困，总原则是“抓大放小”，小型国企通过引入非国有资本、职工参股、兼并重组、经营承包、资产出售等多种手段实现不同性质资本对所有权的混合。伴随着国资监管体制改革、资本市场功能逐步完善，国有企业以改制上市为主要途径推进产权层面的混合所有制改革。党的十八届三中全会提出混合所有制是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，十九大报告提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”通过混合所有制改革，形成多元股权结构，形成协调运转、有效制衡的法人治理结构。

二、国有企业治理机制的市场化改革

改革开放四十年来，伴随着我们政治经济体制变迁，国有企业治理机制历经放权让利、工业经济责任制、股份制改造到现代企业制度。1986年12月，国务院颁布了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》（以下简称《规定》），决定在推行多种形式承包制的同时，在部分国有企业进行股份制试点。《规定》指出：“各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业，进行股份制试点。”在此以后，各地特别是上海、深圳、武汉、重庆、福建等经济比较发达、改革开放较早的省市先后选择了一些国有企业进行股份制试点，并相继制定了本地的股份制试点法规。尽管政府推行股份制试点的目的是通过推行股份制，推进政企分开和国有企业经营机制的转换，但由于当时的体制环境和人们认识上的局限，众多企业在一定程度上只是把股份制当作一种筹集资金的工具或“为职工谋福利”的手段，明晰的产权制度、规范的法人治理结构并没有相应建立起来。

1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立现代企业制度作为公有制与会场经济相结合的有效途径，确立为国有企业改革的方向，《决定》提出“建立适应市场经济体制要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。十四届三中全会后，国家决定选择100家企业，进行规范化的公司制改制，开展现代企业制度试点工作。通过实行规范的公司制改革，企业成为适应市场的法人实体和竞争实体，公司制被越来越多的企业所采用，按照《公司法》的规定，建立了由股东大会、董事会、监事会、经理层组成的公司治理结构。为了完善公司法人治理结构，加快建立现代企业制度，2003年国务院国资委提出选择部分中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作，积极促进形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。十八大以来，特别是2016年10月，习近平总书记开创性提出中国特色现代企业制度，把加强党的领导和完善现代企业治理相结合，实现了我国国有企业法人治理结构建设理论和政策的新的重大突破。

三、国有企业监管方式的市场化改革

改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济体制，政府直接管理、运营企业，实行统收统支的企业财务制度，造成了“吃大锅饭”的现象，导致国有企业的经济效益每况愈下。十一届三中全会以后，党和国家把工作重点转移到经济建设为中心，明确提出增强企业活力是经济体制改革的中心环节，随着中国市场经济体系的逐步建立和完善，逐步确立了国有企业的市场化主体地位，完善国有资产管理体制成为国有企业改革的重要内容。1988年颁布的《全民所有制工业企业法》明确了企业的自主权和自身独立的经济效益，企业以市场主体地位参与竞争，增强了企业活力。随着改革实践的不断深入，要求摆脱政府对企业干预的呼声越来越强烈，要求“政企分开”、“政资分开”，将国有资产管理的相关职能从其他经济管理部门中相对独立出来，集中由专门机构来行使。1988年设立国家国有资产管理局，代表国家行使国有资产的代表权、使用权、收益权、处分权等四大职能。为落实十四届三中全会精神，推进现代企业制度建设，1993年，国家经济贸易委员会负责研究拟定国有企业改革的方针、政策和企业体制改革方案，推进现代企业制度的建立。1998年，通过国务院机构改革方案，撤销了电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等十个工业专业经济部门，转为9个行业主管司局，经历了两年的过渡期后，又将9个管理局全部撤销，形成财政部行使国有资本金基础管理职能，国家计委行使投资职能，国家经贸委行使监管职能，人事部和中央企业工委、中组部负责国有企业领导人员的任免与考核，劳动部监管国有企业的薪酬分配，国务院派出监事会负责对国有企业的财务检查和监督，这种国资管理中“九龙治水”的格局导致权责不明，出资人缺位，决策程序繁琐等，影响了企业的经营效率。

2003年4月，国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌，专门承担国有资产监管职责，在国有资产国家统一所有的前提下，代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。之后，各省和绝大所数地市级以上人民政府设立了国有资产监督管理机构，新的国有资产体制初步建立。进入21世纪，面对世界经济增速放缓，结构转型，中国经济进入“新常态”，对于国有资产管理方式提出了新要求。党的十八届三中全会提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的企业改组为国有资本投资公司。完善国有资产管理体制，围绕确国有企业独立的市场主体地位，推进国有企业市场化运作为目标，为国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立市场主体奠定科学的体制基础。

四、国有企业生产经营的市场化改革

解放初期，我国实行的是高度集中的计划经济体制。国营企业在政府的计划管理下，实行党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制度；劳动用工以中央集中管理为主，实行固定工制度，国家对社会用工统一分配；工资方面经历了最初的实物供给制和以“八级工资制”为特征的等级工资制度。尽管此时的劳资人事体系带有明显的计划管理的特征，但是较好地适应了当时国营企业经营管理的实际，在工业企业生产管理从无序变为有序的过程中发挥了重要作用。1978 年党的十一届三中全会后，国家实行改革开放政策，扩大了国营企业经营自主权试点。至80 年代末，国营企业不同程度地拥有了生产计划权、产品自销权和利润留成权，固化的管理体制逐渐被打破。这一时期，为支撑国家经济体制改革与国营企业改革，国家在国营企业内部实行人事、劳动、分配制度改革，逐步试行并推广了厂长负责制、劳动合同制和岗位结构工资制。

步入90 年代，非国有经济快速发展，国外商品大量涌入，国有企业竞争环境日益严峻，面临生死存亡。1989 年起，国营企业开始了以“破三铁”为目标的企业人事、劳动、分配改革，激起强烈反响。人事制度改革方面，打破企业职工的干部、工人身份界线，推行竞聘上岗、优胜劣汰；劳动用工制度改革方面，全面推行全员劳动合同制，以产定人，实行下岗分流、减员增效；工资分配制度改革方面，实行浮动工资制，按岗位责任、劳动成果和企业经济效益兑现工资。

国有企业要围绕破解“能上不能下”积极探索，畅通“下”的渠道，实现职务能上能下、人员能进能出、收入能增能减。

尽管“破三铁”确立了国有企业人事、用工、分配改革方向，但是由于社会配套措施难以跟上，导致改革迟迟无法深入进行下去。2001 年，颁布《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》，明确提出“建立管理人员竞聘上岗、能上能下的人事制度，职工择优录用、能进能出的用工制度，收入能增能减、有效激励的分配制度”，细化了改革举措和改革路径。2003 年，国务院国资委正式成立，国有企业三项制度改革工作得到了加速推进。此后的十年，国资委先后实行了国有企业董事会制度、干部任期制、工资总额预算制、负责人薪酬和考核制度等一系列强有力的改革措施，推动企业三项制度改革朝着契约化、规范化、法治化方向迈进，国有企业积极落实主体责任，在内部全面实施三项制度改革，积累了丰富的实践经验，取得了丰硕的改革成果。党的十八大后，国有企业改革进入了一个崭新的时代，三项制度改革也进入了一个崭新的时期。2013 年，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再一次提出要深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。2016 年，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上明确指出，国有企业要围绕破解“能上不能下”积极探索，畅通“下”的渠道，实现职务能上能下、人员能进能出、收入能增能减。

回顾40 年的改革历程，市场化改革作为主题屡屡被提及，成为贯穿国有企业改革的主线之一。确立企业市场主体地位，在每个阶段都具有鲜明的时代特征，推动国有企业改革与时俱进。

作者：周丽莎

来源：“丽莎闻道”微信公众号