一、引言

“治理”一词来自于拉丁文“gubemare”含有“统治”或“操控”的意思。在希腊语中，指“操控者”。

一般来讲，治理涉及权利的派生，使用和限制。公司治理是关于企业内外部权责关系的一种契约或制度安排，既包括外部治理（通过外部市场竞争实现的间接控制），也包括内部治理（通过所有者对经营者进行监督和控制的制度安排而实现的直接控制）。

正如经合组织（OECD）明确界定的，公司治理明确规定了企业各参与者的责任和权利分布，诸如董事会、经理层、股东和其他利益相关者；并且清楚地说明了企业决策所应遵循的规则和程序，以及如何实现企业经营目标的治理结构和监控手段。

因此，公司治理实质上要解决的是因所有权和经营权相分离后所产生的委托代理问题，它是规范委托代理各方之间关系的一种制度安排，并由此而形成的企业组织结构、体制或制度。

我国国有企业改革的一个基本方向就是建立现代企业制度，而建立现代企业制度的核心是实现企业公司治理结构的合理和有效。从提出至今，已经有相当数量的国有企业建立了比较规范的公司治理结构，形成了较为科学的经营决策机制，实现了企业市场竞争的大提升。

但同时，也有不少企业仅仅从形式上做到了与公司制改革要求一致，而实际上并未建立起激励和监督相结合的现代公司治理机构，仍然存在着很多问题需要完善。本文主要从内部治理的方面加以分析。

二、公司治理方面存在的问题

1、所有者缺位和一股独大

在国有企业中，国有企业归属于全体人民所有，而体现人民意志的政府又不能直接经营管理每一个企业，只好通过一系列的中间层次委托给企业的经理人员，这样就产生了多层次的委托-代理关系。

国有企业虽然进行了公司制改造，但没有形成真正独立的产权主体，国有股持股主体行政化倾向严重，国有股“产权主体虚置”。由于原有体制的弊端，这些国有股东并非是最终的财产所有者，只是国有资产的代理人。他们虽然在一定程度上拥有公司的实际控制权，但他们并不拥有索取其控制权使用收益的合法权益，当然也不承担其控制权使用的责任。

另外，在国有企业中，国有股“一股独大”的现象非常严重，对公司治理绩效的损害更为明显。由于国有股的行使主体——政府部门具有特殊的地位，往往导致政府与企业角色错位，国家作为“大股东”对企业的监督和控制，演变成为行政干预，使企业所有权与经营权难以分开。

政企不分，企业不可能成为真正独立的法人实体。作为我国的国有企业，国有股基本上是第一大股东，而且第一大股东的持股份额远远高于其他股东的持股份额，使国有股一般处于绝对控股的地位。

而在市场经济中，作为竞争组织的企业是以追求股东价值的最大化为目标和动力的，但如果公司的股东构成主要是政府，将出现企业目标冲突的现象，因为对于政府而言，它的目标是多元的，如稳定物价、减少失业、收支平衡和保护环境等。

而政府对这些目标的追求将不可避免的影响企业股东价值的最大化，将导致企业的许多非市场化行为，影响国有企业的经营效益，损害其他中小股东的权益，造成不公平现象的发生。

2、董事会的结构不合理，运作不规范

董事会是股东大会选任的全体董事组成的公司经营决策、对外代表公司的法定必备常设机关。因此，董事会治理是公司治理结构的核心一环，对国有企业的生存与发展具有决定性作用。现代公司治理结构中，董事会治理主要体现在如何完善董事会的结构与运作。而在国有企业的董事会治理中存在着以下的主要问题：

一是董事会的结构不够合理。首先，董事会的构成人员中很少有小股东代表，多为国家股及法人股代表，大股东垄断现象比较严重。

其次，“内部人”董事比例较大，没有足够多的外部董事作为监督，董事会很难做出客观科学的公司经营决策。

第三，董事会与经营班子往往合二为一，或占据了董事会的多数地位，董事会的作用被淡化，作为科学性的公司治理结构重要一环的决策层与经理层的分离就无从谈起。

二是董事职责不清，内部分工和权力制衡有待细化。

董事之间职责无明细分工，表面上做到了权力的对等，实质上，缺乏明细分工的结果必然造成信息采集和加工处理的困难，最终导致董事会失去科学的决策和监督能力。因为，复杂的企业不能仅通过每年四次或六次董事会会议进行治理。治理结构要求专业化的技巧，这些技巧必须通过董事会层次的委员会得到最佳地执行。

三是董事的素质有待提高。

一是缺乏应有的责任心，国有企业的董事来源主要是两个，一是国有投资机构或别的国有企业，一是企业内部，无论是哪个渠道，都没有实际的投资者进行监督，因而缺乏对经理层监督的动力；二是业务能力，由于董事需要较高的素质，而目前我国董事还没有专业化，董事的决策能力、专业能力等都较差，也影响了董事会的监督效果。

最后，没有建立科学的评价和激励机制。董事会必须对每一个董事的绩效进行定期地评估，为此应该建立科学的评价和激励机制。

因为，不管是执行董事，还是外部董事或独立董事，由于对所负职责承担责任，若董事会的决议违反了有关法规，表决时投赞成或弃权票的董事还要追究法律责任。

因此，这种权力的到位和责任的落实，其结果必然是激励和约束。而在我国的国有企业不是没有建立起科学的评价和激励机制，就是缺乏执行的严肃性。、

3、监事会作用得不到正常发挥

在现代公司里，为适应股东所有权与经营控制权分离的现状，各国都立法加强了董事会的权力。但是为防止董事会滥用权力并保护公司、股东及债权人的权益，同时立法确认了监事会的监督权力，从而形成公司治理结构中的股东大会、董事会、监事会相互制衡的关系。但国有企业的监事会存在下列问题：

一是法律规定不到位。法律只给了监事会和监事“说”的权力，而没告诉其怎么“行动”。如监事会可以对董事、经理损害公司利益的行为请求纠正，也有召集临时股东大会的提议权，但是有关人员拒不纠正，拒不召开怎么办？没有具体执行方面的规定，就会使监事会操作起来比较困难，对董事和经理的约束也就落实不到位。

二是体制上的原因。我国目前的国有企业的主要出资者仍为国家或国有法人企业，股东选出的监事多为国有资产或国有法人资产的代表，而这些监事对公司的经营状况和经营效益缺乏一种内在的深切关注。旧体制下的“旧三会”(职代会、工会、党委会)和新体制下的“新三会”(董事会、股东会、监事会)并存，二者之间的关系得不到很好的协调，或者“新三会”在“旧三会”的影响下，无法发挥现代公司制度下的职能。

三是监事会缺乏必要的独立性。首先，监事与经营管理者大多来自同一公司，存在着上下级关系，大胆的监督很可能使其失去监事资格，还会使其在原公司的利益遭受损害。

其次，实践中监事会成员的选任依赖于董事，得不到董事与经营管理者支持的人员很难当选监事。再次，监事会成员之间也存在利益冲突，形不成统一的意见。在我国，监事会有股东代表和职工代表，股东和职工的利益往往是不一致的，股东要求公司利益，而职工大多关心自身利益，这种冲突使监事会较难发挥其职能。最后，监事会在组织上缺乏应有的独立性。

在绝大多数情况下，监事的任职均为兼职，无自己的常设办事机构，监事会的日常监督职能根本无法正常发挥。

还有，监事会行使监察权所必须支付的费用，在实践中受制于经营管理人员，这也严重影响了董事行使职权的独立性。

四是监事会和经营管理层的信息不对称。实践中，公司的经营信息掌握在董事会和经理人员手中，监事会完全依靠经营管理层提供的信息进行监督或根本得不到应有的信息而无法监督。另外监事会成员的自身素质也影响其信息的获得，监事身份一般为股东、职工、党委成员，大多无经营管理经验，也无法律、财务等知识，能力的欠缺会导致信息获得的欠缺。

五是监事会成员缺乏必要的激励和约束措施。

我国国有企业普遍缺乏一种对监事业绩的评估体系，更没有一种对监事监督权的激励措施。这样，会弱化对国有企业董事和经理的监督，损害公司、股东和债权人的利益。

4、经理层缺乏有效的激励约束机制

现代公司治理的核心是通过企业所有权、经营权、监督权的分权制衡机制的建立来防止企业经营管理者的逆向选择行为以及经营决策的重大失误，为此需要建立一系列的激励约束机制来制约经理层的行为。

由于我国国有企业特定的属性，国有企业的经理层普遍缺乏有效的激励约束机制。

在激励机制方面，由于国内尚未形成成熟的经理人市场，国有企业经理层的薪酬水平受到相关政府部门的直接制约，其薪酬水平往往并不与其经营管理业绩直接挂钩，薪酬的有效激励不足，往往导致国有企业经营的低效率和行政化。

某些国有企业也有对经理层的激励制度，但少有与企业长期利益挂钩的股权激励计划，且激励方式过于重视金钱、物质方面，忽视职业经理人的声誉、成长等方面的激励。再加上国有企业经理层任命上的行政特性和任期限制，往往造成经理层决策的短期化和绩效显性化，易于造成所有者权益的损失。

在约束机制方面，由于我国国有企业在公司治理结构上普遍处于一股独大的局面，往往形成事实上的国有股权产权缺位和内部人控制。

这突出表现在董事会对经理层的约束有限，我国国有企业的董事会成员大部分由内部董事构成，经理层人员构成与董事会人员构成上存在着较大的重合。这些内部董事基本上掌握了企业日常经营的主要决策权，而其又在董事会中占据重要位置，董事会要实施对经理层的有效监管往往是难以奏效的。

三、对策

1、理顺国有资产管理机构与公司治理的关系

我国现有的国有资产管理体制已有了较大的改善，其管理原则已从过去的“管资产”向“管资本”转变，即改变了过去由于对实物形态的管理而可能导致的对生产经营过程的干预，转而依据资本管理，主要以资本回报为目标和业绩衡量指标，按公司法律规定的方式和程序行使出资人管理。

这一转变明确了国有资本的股东身份，也指明了国有企业公司治理的市场化发展方向。但在实际执行中，限于转型时期我国特定的国情，国有企业改制并不彻底，大多数仍是原有体制的翻牌。企业行政化、官僚化现象比较突出。

为此，在现代企业公司治理中，应进一步完善并严格执行公司法中有关股东的权利规定，确保国有资产管理机构股东身份参与公司内部治理，按照公司法律规定的股东权利来行使国有资产所有权，进一步理顺国资监管部门与企业运营的关系，确保公司内部治理的和谐。

2、严格划分股东大会、董事会、监事会的职责权限，加强问责制度建设

国有企业公司治理的核心是股东大会、董事会、监事会三权分立，各司其职，以防止委托代理人（董事会、经理层）出现逆向选择行为及决策的重大失误等，最终实现国有资产的保值增值。在现有国企管理体制，关键是要增强董事会功能和强化监事会监控职责两方面。

在增强董事会的功能方面，一是要优化董事结构，增强董事会独立性，应根据现代企业经营管理要求，合理确定内外董事的比例和结构，防止董事与经理班子成员过多的交叉任职，从而保证董事会对经理人员监督的有效性。

二是应继续坚持和推进独立董事制度，尤其是相关法律法规的完善与严格实施。为保障独立董事的独立性，独立董事的人选应是多元化的。三是要建立董事问责制，无论是内部董事还是外部董事，凡是出现重大失职或不作为，都应该实施问责制，以确保董事们都能尽心尽力地做好本职工作。具体方法可以让监事会来执行董事会问责制，或是采用其他的监督方式，如：中小股东，相关利益者以及社会舆论等。

强化监事会监控职能方面，一是可参照德、日、法等国家的做法，提高监事会在公司治理结构中的权利地位，国家应立法来完善监事会的职权，并使这些权利具有较强的可操作性。具体的条例可包括：监事会享有事前监督权，包括有权直接调查公司的业务及财产状况；董事会、经理层应定期向监事会汇报业务执行情况等。

二是完善监事的任命机制，增强监事的独立性。为此，应弱化董事会及经理层对监事人选的控制，而考虑由股东大会或第三方机构（如：审计、会计、法律事务所）遴选。监事会成员的任职资格也应有明确的限定，监事会成员在任期内享有一定的职权独立性，尤其是职工监事，这一点在国有企业显得尤为重要。

3、建立健全国有企业中长期激励机制和约束机制

为解决当前国有企业激励机制缺乏中长期激励效应的不足，建议可根据国有企业市场化发展的不断推进，逐步建立健全国有企业中长期的激励机制和约束机制。

主要包括：一是要进一步完善国有企业薪酬与变动报酬比例合理，又能在不同层级员工之间形成合理的收入极差。国家在确定基本原则的条件下，具体的薪酬待遇应由市场来主导，切忌过度行政指令化。

二是要多种激励机制综合运用。对经理层而言，可以考虑以股票期权为主的长期激励计划，以及非货币的激励方式。如较高的社会地位和职业声誉，较多的在职消费等。对职工而言，在物质激励和精神激励的基础上，还可以运用升职激励，参政激励等方式，增加员工的归属感和责任心。

国有企业中长期约束机制的完善除了内部权力结构的相互制衡外，还需要有外部治理结构的不断完善，包括：职业经理人市场、相关利益者监控制度、社会监督等多个方面。

4、培育有效的国有资产持股主体

在国家代表全体国民经营国有资本这一前提下，国有资产三级授权经营体制是当前国内一种较好的制度安排。但这种制度安排能否获得好的成效需要解决的一个基本问题是：所有人缺位和越位的问题。

全民所有往往也意味着全民所不有。国资委作为国有资产行政管理的专职机构，它并不对国有企业实际经营活动承担经济责任。

在具体监管中仍多采用行政指令的方式，在相当程度上存在着与市场脱节的现象。国资监管机构参与公司决策时其作为股东代表参与公司治理的重要手段，是公司治理结构的重要组成部分。

由于公司所有权与控制权分离是有效率的制度安排，是实现股东价值的必然选择。在一般情况下，国资监管机构应不参与企业决策，特别是不应该参与企业日常经营管理活动，但是对于那些关系到企业发展存亡的重大决策，尤其是严重影响到股东利益的重大决策，国资监管部门必须参与，真正履行其所有人的职责。

为此，在相关法律的制定中，明确限定国资监管机构参与企业决策的范围，对国资监管机构参与公司决策的固有权利，必须通过适当的制度安排予以保障，或是在适当时候，对国有企业实施股权多元化发展。在国资经营公司保持控制权的前提下，大力引进机构投资者或中小股东，优化国有股权结构，运用市场化的手段来运营国有资产，实现国有资产的保值增值。

结  语

国有企业公司治理结构的完善是一项复杂的系统工程，它需要社会宏观环境、市场经济发展、法规制度建设等多方面因素的配合，不可能一蹴而就，是一个不断完善不断改进的过程。

为此，我们可借鉴西方国家公司治理的有益经验，立足于我国社会主义市场经济建设的特定国情，积极探索与改进具有中国特色的行之有效的国有企业运行机制。

来源：“监事会那些事”微信公众号