国企资产负债约束将倒逼国企改革

--- 说说国企资产负债约束文件的背景、要点与建议

李锦

今天，“降低国企负债率”成为社会关注的焦点话题。国企改革，最近没有大的政策性新闻，这是一件。国企资产负债问题属于供给侧结构改革内容 ，但与国企改革密切相关。我的观点，要以国企资产负债约束倒逼国企改革。

两个小时前，新华社发布消息，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》(下称《意见》)。《意见》提出的目标是：促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平，推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右，由此国企去杠杆正驶入快车道。这个文件，是部门起草，中央两办发布，意义重大。

党的十九大报告强调，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之首，打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险。降低国有企业杠杆率是化解金融风险攻坚战的主要领域。是2018年的一件大事情。

其实，这个文件已经酝酿已久。4月2日召开的中央财经委员会第一次会议明确，要以结构性去杠杆为基本思路，分部门、分债务类型提出不同要求，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降。国务院发了《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》。今天这个《意见》，已经在5月11号中央全面深化改革委员会审议通过。经过修改，现在正式发表。前面，国家发改委、人民银行、财政部等五部门联合印发《2018年降低企业杠杆率工作要点》。今年开的会发的文件，就数降杠杆的多了。

这个文件是根据长期负债情况而作出的重大安排，是专门对国企讲的。长期以来，国企对追求扩张规模过分看重，助推了其负债的水平。而国企在融资上过于单一，主要依赖银行进行融资，缺乏其他融资途径，规模庞大，这使其面临着负债率较高的风险。到今年6月底，全部国有企业资产负债率64.9%，分别较年初和去年同期下降0.7和0.6个百分点。根据国资委数据，2017年末中央企业平均资产负债率为66.3%，分别较年初和去年同期下降0.3和0.6个百分点。不过，这一水平仍处高位。同期规模以上工业企业资产负债率为55.5%，民企就更低了。

通过降低国有企业的资产负债率，能够有效遏制部分低效国有企业负债冲动和规模冲动，推动信贷资源向更有效率的企业流动。目前资产负债率最高的行业是化工、煤炭和钢铁，这三个行业恰恰是产能过剩最严重、最需要改革的。实事求是地说，这些行业的固定资产庞大且昂贵，企业类型多属于资本密集型，都具有高杠杆运行的性质。这些企业的负债率越高，意味着负债规模越大，经营风险也越大。

我们应当认清资产负债率与去杠杆的关系。所谓“资产负债率”，是指负债总额除以资产总额的百分比，也就是负债总额与资产总额的比例关系，这一指标与杠杆率关系很大。国企杠杆率较高，主要是产能过剩的行业杠杆率较高。换句话说，目前国企杠杆率较高的核心问题在于“坏杠杆”太多。国有企业为了发展，往往会通过贷款方式向银行借债，通过借债来扩大规模，用较小的权益资产支撑起较大的经营规模，由此产生了“杠杆效应”，也就是说高杠杆体现在高负债率上。加强国有企业资产负债约束，就意味着国企降杠杆工作将抓住负债率这个要害来推进。高杠杆控制不好，很容易引发系统性金融风险。此前召开的中央财经委员会会议指出，去杠杆的重点仍然是地方政府和国企部门。因此，破解国有企业高杠杆困境，约束国有企业资产负债，成为当前一项重要工作，这也是促进经济高质量发展、防范化解重大风险的必然要求。

这个文件引人注目的是资产负债约束指标标准。原则上以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线，基准线加5个百分点为本年度资产负债率预警线，基准线加10个百分点为本年度资产负债率重点监管线。严格控制产能过剩行业国有企业资产负债率。

我感觉，这个文件特别值得关注的亮点，是对创新创业的灵活掌握。现在，有的事情还得负债。科技投入问题，就是负债，也要投入。否则将来没有希望。文件提出，适度灵活掌握有利于推动经济转型升级发展的战略性新兴产业、创新创业等领域的国有企业资产负债率。没有搞“一刀切”。合理水平的提法是科学的，也是说需要负债的还要负，不是说不能负。

文件对约束机机制讲得充分，也是主体内容。譬如，在外部约束方面，要建立高负债企业限期降低资产负债率机制。对列入重点监管企业名单的国有企业，相关国有资产管理部门要明确其降低资产负债率的目标和时限，并负责监督实施。不得实施推高资产负债率的境内外投资，重大投资要履行专门审批程序，严格高风险业务管理，并大幅压减各项费用支出，加强金融机构对高负债企业的协同约束。对资产负债率超出预警线的国有企业，相关金融机构要加强贷款信息共享，摸清企业表外融资、对外担保和其他隐性负债情况，全面审慎评估其信用风险，并根据风险状况合理确定利率、抵质押物、担保等贷款条件。对列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的国有企业，新增债务融资原则上应通过金融机构联合授信方式开展，由金融机构共同确定企业授信额度，避免金融机构无序竞争和过度授信，严控新增债务融资。对列入重点监管企业名单的国有企业，金融机构原则上不得对其新增债务融资。

我这里，特别要讲一讲的是负债与改革关系。积极推进市场化债转股和混合所有制改革，将成为当前降低国企负债率的重要方式。今年2月7日召开的国务院常务会议指出，下一步要继续结合国企改革、去产能、降成本等举措，进一步推动降杠杆。会议提出的具体措施包括：出台国企资产负债约束机制，支持通过增资扩股、引入战略投资者等充实资本，推进混合所有制改革；规范引导市场化债转股项目提高质量，推动已经签订的债转股协议金额尽早落实，切实降低企业负债率等。这些，都是国企改革内容。现在，要鼓励国有企业通过出让股份、增资扩股、合资合作等方式引入民营资本。鼓励国有企业充分通过多层次资本市场进行股权融资，引导国有企业通过私募股权投资基金方式筹集股权性资金，扩大股权融资规模。支持国有企业通过股债结合、投贷联动等方式开展融资，有效控制债务风险。鼓励国有企业通过主动改造改制创造条件实施市场化债转股。

估计，下一步国有企业破产会推进。质量不高、缺乏活力的国有企业甚至“僵尸企业”占据大量信贷资源，导致部分国企产能结构严重失衡、杠杆率不断高企，也成为供给侧结构性改革阻力最大的领域之一。降低国有资产负债，要支持国有企业依法对扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸子企业”进行破产清算。对符合破产条件但仍有发展前景的子企业，支持债权人和国有企业按照法院破产重整程序或自主协商对企业进行债务重组。对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。在去年10月，国务院国资委总会计师沈莹也曾在国新办新闻发布会上透露，国资委正在积极开展市场化债转股的探索，已有36家央企有意向开展这项工作，14家企业已经签署债转股框架协议，资金规模达4400多亿元。现在，效果应该呈现了。

应当突出一个观点，要以去杠杆倒逼国企改革。从长期来看，还是要加强市场化改革，让国有企业成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自主约束的市场主体。而国有企业改革是一个系统工程，去杠杆，可以同步开展混合所有制改革、清理僵尸企业、淘汰落后产能，为供给侧结构性改革寻找更大空间，加快国有企业改革步伐。

国务院国资委对这件事是非常重视的，抓得也是紧的。今年1月国务院国资委在京召开的中央企业、地方国资委负责人会议也提出：努力推动国有企业效益实现稳定增长，国有资本保值增值率、回报率进一步提升，企业流动资产周转率进一步提高，资产负债率进一步下降。这里，提出四个率，是高质量发展时期的标准，具体而明确。

这个文件，写得非常精粹，四个板块，两个讲机制，实在具体。过去许多文件写得太长，看了很累，这个文件不长，2400字，很清爽。我这里只是多说些背景的话，并表明我的看法。

在5月，中央全面深化改革委员会审议通过《关于国有企业资产负债约束的指导意见》时，我写了一篇长文在经济日报解读，分四期转载。现在转载其中一篇，是第四篇。

李锦：促进国企资产负债率回归合理水平

怎样降低国企杠杆率？要坚持全面覆盖与分类管理相结合，完善内部治理与强化外部约束相结合，通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，做到标本兼治，促使国有企业资产负债率尽快回归合理水平。

国有企业要改变发展思路，提升风险意识。杠杆高意味着风险高，虽然国有企业获取资源相对容易，但投资需要尊重经济规律，不是想怎么投就怎么投，想怎么扩张就怎么扩张，尤其是负债投资和扩张更需慎重。应加强企业自身财务约束，合理安排债务融资规模，形成合理的资产负债结构。

坚持深化市场化改革，推进国有企业混合所有制改革。要下决心让国有企业成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自主约束的市场主体，通过建立健全现代企业制度、完善公司治理结构，对企业负债行为建立权责明确、制衡有效的决策执行监督机制。当企业因为投资失误、经营不善而出现资产负债率过高的情况时，债务方面的风险可由企业自行承担，必要时实行破产退出或者兼并重组，强化国有企业作为市场经营主体的责任。

深化供给侧结构性改革，加快战略性重组。国有企业结构性改革与国有企业产权改革是一个系统工程，去杠杆是重点之一。坚决加快推动“僵尸企业”债务处置，淘汰落后产能，寻找更大发展空间，这有助于提升国企效率，为国企注入新的活力，最终减少国企降杠杆的社会成本与经济成本。同时，要加快战略性重组，国企多元化发展后摊子会铺得很大，业绩难免会下降，因而应加强企业管理，提高资金的使用效率。

加强监管，加快建立国有企业资产负债约束制度。应区分不同行业、企业类型，设置资产负债率预警线和重点监管线，强化对企业及相关负责人的考核；限制高资产负债率企业过度融资等。同时，应改变此前主要监管企业经营行为的监管方式，转变为主要监管资本，强化出资人的资本意识，通过提高国企效率让国企资产负债率保持在合理水平上。严格落实投资项目负面清单管理要求，严禁超越自身承受能力的投资行为。将PPP项目纳入企业年度投资计划管理，严控非主业领域PPP项目投资，稳妥处置存量PPP项目风险。

此外，还应探索设立专业投资平台，通过平台出资，协助解决企业债务危机来降低企业的负债率。（作者：中国企业研究院首席研究员 李锦）

答《每日经济新闻》记者问

《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》获通过

将促使高负债国企资产负债率回归合理水平

    2018-05-12 每日经济新闻

5月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议召开，据央视《新闻联播》报道，会议审议通过了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》。

会议指出，加强国有企业资产负债约束，是落实党的十九大精神，推动国有企业降杠杆、防范化解国有企业债务风险的重要举措。要坚持全覆盖与分类管理相结合，完善内部治理与强化外部约束相结合，通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，强化监督管理，做到标本兼治，促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平。

对于如何理解此次会议有关“加强国有企业资产负债约束”的相关表述，《每日经济新闻》记者采访了中国企业研究院执行院长李锦。他向记者表示，相关表述的提出与当前正在推进的国企降杠杆工作密切相关。

“在今年的供给侧结构性改革相关工作中，在去产能的同时、把杠杆率降下来是一项重要任务，降杠杆在各项经济工作中的地位将不断上升。而此次提出加强国有企业资产负债约束，意味着国企降杠杆工作将依靠抓住负债率这个要害来推进。”李锦结合当前去杠杆工作形势，对记者指出相关表述的重要意义。（略）

中共中央办公厅 国务院办公厅

印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》

新华社北京9月13日电 近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》全文如下：

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实中央经济工作会议、全国金融工作会议和中央财经委员会第一次会议部署，加强国有企业资产负债约束，降低国有企业杠杆率，推动国有资本做强做优做大，增强经济发展韧性，提高经济发展质量，现提出如下指导意见。

一、总体要求

(一)总体目标。加强国有企业资产负债约束是打好防范化解重大风险攻坚战的重要举措。要通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，强化监督管理，促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平，推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右，之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。

基本原则

——坚持全面覆盖与分类管理相结合。所有行业、所有类型国有企业均纳入资产负债约束管理体制。同时，根据不同行业资产负债特征，分行业设置国有企业资产负债约束指标标准。突出监管重点，对超出约束指标标准的国有企业，结合企业所处发展阶段，在综合评价企业各类财务指标和业务发展前景基础上，根据风险大小采取适当管控措施。严格控制产能过剩行业国有企业资产负债率，适度灵活掌握有利于推动经济转型升级发展的战略性新兴产业、创新创业等领域的国有企业资产负债率。

——坚持完善内部治理与强化外部约束相结合。加强国有企业资产负债约束要与深化国有企业改革、建立现代企业制度、优化企业治理结构等有机结合，建立健全长效机制。同时，通过强化考核、增强企业财务真实性和透明度、合理限制债务融资和投资等方式，加强国有企业资产负债外部约束。

——坚持提质增效与政策支持相结合。各有关方面要积极主动作为，根据总体目标要求进一步明确高负债国有企业降低资产负债率的目标、步骤、方式，并限期完成。国有企业要坚持提质增效、苦练内功，通过扩大经营积累增强企业资本实力，在严防国有资产流失前提下，不断降低资产负债率。同时，要为高负债国有企业降低资产负债率创造良好政策和制度环境，完善资本补充机制，扩大股权融资，支持盘活存量资产，稳妥有序开展债务重组和市场化债转股。

二、分类确定国有企业资产负债约束指标标准

国有企业资产负债约束以资产负债率为基础约束指标，对不同行业、不同类型国有企业实行分类管理并动态调整。原则上以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线，基准线加5个百分点为本年度资产负债率预警线，基准线加10个百分点为本年度资产负债率重点监管线。国有企业集团合并报表资产负债率预警线和重点监管线，可由相关国有资产管理部门根据主业构成、发展水平以及分类监管要求确定。邮政、铁路等特殊行业或无法取得统计数据行业的企业资产负债率预警线和重点监管线，由相关国有资产管理部门根据国家政策导向、行业情况并参考国际经验确定。

由国务院国资委履行出资人职责的中央企业，资产负债率管控工作继续执行现行要求，实践中再予以调整完善。金融类国有企业资产负债约束按照现有管理制度和标准实施。

三、完善国有企业资产负债自我约束机制

(一)合理设定资产负债率水平和资产负债结构。国有企业要根据相应资产负债率预警线和重点监管线，综合考虑市场前景、资金成本、盈利能力、资产流动性等因素，加强资本结构规划与管理，合理设定企业资产负债率和资产负债结构，保持财务稳健、有竞争力。

加强资产负债约束日常管理。国有企业经营管理层要忠实勤勉履职，审慎开展债务融资、投资、支出、对外担保等业务活动，防止有息负债和或有债务过度累积，确保资产负债率保持在合理水平。在年度董事会或股东(大)会议案中，要就资产负债状况及未来资产负债计划进行专项说明，并按照规范的公司治理程序，提交董事会或股东(大)会审议。在企业可能或已实质陷入财务困境时，要及时主动向相关债权人通报有关情况，依法依规与相关债权人协商，分类稳妥处置相关债务。

强化国有企业集团公司对所属子企业资产负债约束。国有企业集团公司要根据子企业所处行业等情况，按照国有企业资产负债率控制指标要求，合理确定子企业的资产负债率水平，并将子企业的资产负债约束纳入集团公司考核体系，确保子企业严格贯彻执行。国有企业集团公司要进一步强化子企业资产、财务和业务独立性，减少母子企业、子企业与子企业之间的风险传染。

增强内源性资本积累能力。国有企业要牢固树立新发展理念，以提高发展质量和效益为中心，着力提升经营管理水平，进一步明确并聚焦主业瘦身健体，通过创新驱动提高生产率，增强企业盈利能力，提高企业资产和资本回报率，为企业发展提供持续的内源性资本。

四、强化国有企业资产负债外部约束机制

(一)建立科学规范的企业资产负债监测与预警体系。相关国有资产管理部门要建立以资产负债率为核心，以企业成长性、效益、偿债能力等方面指标为辅助的企业资产负债监测与预警体系。对资产负债率超过预警线和重点监管线的国有企业，相关国有资产管理部门要综合分析企业所在行业特点、发展阶段、有息负债和经营性负债等债务类型结构、短期负债和中长期负债等债务期限结构，以及息税前利润、利息保障倍数、流动比率、速动比率、经营活动现金净流量等指标，科学评估其债务风险状况，并根据风险大小程度分别列出重点关注和重点监管企业名单，对其债务风险情况持续监测。

建立高负债企业限期降低资产负债率机制。对列入重点监管企业名单的国有企业，相关国有资产管理部门要明确其降低资产负债率的目标和时限，并负责监督实施。不得实施推高资产负债率的境内外投资，重大投资要履行专门审批程序，严格高风险业务管理，并大幅压减各项费用支出。依据市场化法治化原则，与业务重组、提质增效相结合，积极通过优化债务结构、开展股权融资、实施市场化债转股、依法破产等途径有效降低企业债务水平。

作者：李锦

来源：“李锦解读国资新闻”微信公众号