【作者按】为什么政府工作报告中提出“稳妥推进混合所有制改革”？“稳妥”二字意味什么？回味笔者曾经两度发表的国企混改要防止五种偏向之文，应该是很有现实意义的！

宋方敏：重申国企改革要防止五种偏向

两年前，笔者依据习近平总书记有关讲话精神和《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称中央《指导意见》），针对当时地方国企改革出现的一些倾向性问题，在《中国社会科学报》发文提出国企改革必须防止“五种偏向”。现在看来，这已经成为当前中央国家企业“混改”浪潮中值得注意的危险倾向，亟需予以重视和纠正。

（一）不能偏离改革主旨，为混而混、硬性混改，搞“混改大跃进”

习总书记指出，发展混合所有制经济，旨在“进一步探索基本经济制度有效实现形式”，“这是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择”。“混改”目的是为了“更好体现和坚持公有制主体地位”，“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力”，而不能把“混改”本身当作目的，这一点非常重要。国企改革总目标是什么？习总书记讲是要“做强做优做大国有企业”，并反复强调要“理直气壮”，要“坚定不移”！“重要的话说三遍”，总书记讲了四五遍不止。在2014年底中央经济工作会议上，他针对改革中出现的盲目倾向，特别指出：发展混合所有制“不能‘一混了之’，也不是‘一混就灵’，切实防止国有资产流失”；“要严格程序、明确范围”；“要注意区别对待，注意把握好节奏和力度”。

依据这些精神，中央《指导意见》做了一系列切合实际、扶正纠偏的具体政策规定。在国企改革指导思想中，强调改革目的是“做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”，关键在于完善现代企业制度和国有资产监管体制。对“混改”强调的重点：一是以“转换机制”、“放大国资功能”为出发点；二是要“稳妥推动”；三是从实际出发，“因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个”。

但是从实际情况看，今天我们有些同志似乎是把“混改”当作目的本身，当作包治百病的灵丹妙药，好像你不“混”就是不改革，仍指望“一混了之”、“一混就灵”。从国务院有关部门起始，就把“混改”当成中央国家企业改革“一刀切”的硬行目标，不顾实际、不问条件，层层下达硬指标、硬任务，硬性规定完成时限，让中央切合实际的统一政策规定——“三因三宜三不”，成为一纸空文！

作为全民财产所有者的广大人民群众，还没有看到政府拿出一个通过“混改”试点实现国企“做强做优做大”的成功典型实例，更不用说应该对有代表性的各主要类型企业都经先行试点拿出符合中央精神的成功示范，用事实说话。在实际工作准备和群众思想准备都明显不足的情况下，就急不可耐地让中央国家企业在全国领头搞刮风式的“混改大跃进”，这样的风险将有多大？历史上不切实际的“冒进”教训还少嘛，何况这项改革关乎国家根基！国企改革不能离开我们党一切从实际出发、实事求是的思想路线，否则要摔大跟头！

（二）不能偏离混合本意，让私资外资单向混国资，使“交叉持股”沦为空话

国企发展混合所有制，很重要的是为了通过各种资本相互混合、交叉持股，增强国有经济的控制力和影响力。中央确定的基本原则表述为“坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”，显然是指在坚持公有制主体、国有经济主导的前提下，促进各种资本交叉互混，而不是只混国资；且“国有资本、集体资本”排在“非公有资本”前面，说明国有及公有经济地位重要，没有任何理由把“混改”等同于“国退私进”、“国退外进”。而现在的情况是，从地方部门、地方国企，到中央部门、中央国家企业，几乎所有已经出台的改革方案，都是在讲国企如何向私资外资敞开大门，引进所谓的“战略投资者”，而对国资如何混出去，看不到任何具体部署和要求，这就在事实上把“混改”搞成了“单向混国资”，使“交叉持股”沦为空话。到目前为止，公众通过各种媒体所接受到的国企“混改”消息，全是请私资、外资“混进来”参股或控股国企的实例，而国资“混出去”参股或控股私企、外企的一例未见。这如何向社会证明，是真的在坚持公有制主体、国有经济主导的前提下，发展各种资本“交叉持股、相互融合”的混合所有制经济？如何证明这不是假“混改”之名，搞“国退私进”、“国退外进”？

中央《指导意见》非常明确，既鼓励非国有资本投资主体参与国企改制重组或国有控股上市公司增资扩股，又鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。发挥国资运作平台作用，不只是为“退”，更是为“进”。鼓励国资以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资，实现股权融合、战略合作、资源整合。这是具有战略意义的重大使命和责任，不能当作敷衍之说，漠然置之。

可是现在的情况恰恰相反！非但未见中国国资国企在国际互联网等战略产业，对目前发展势头可畏、前景可观的大型私资外资企业进行股权投资，占领战略重点领域阵地，倒是看到当下中央国家企业“混改”，正不设防线地让私人和外国资本大鳄参与中国优质国有资产的资本化、股权化、证券化，共享国企改革红利，其中一些投资领域涉及国家安全、经济命脉或垄断行业。从近期见诸报端的一些央企和大型国企混改动向看，如中石化、中石油、中国联通和中铁等公布的“混改”方案或意向，无一例外都是选择阿里、腾讯等少数几家声名显赫的非公资本巨头合作。孤立地看，各家国企“混改”引进“战略投资者”合作，似乎没有大错，但都这么干，叠加起来，就可能铸成大错。事实表明，极少数有跨国财团背景的大型非公资本目前正四面出击，以积极姿态参与中央和地方国企“混改”，目标首先瞄准涉及国家安全和国民经济命脉的垄断性、公益性领域。它们完全有可能借这次“混改”之机，在不知不觉中渗透并控制中国的经济命脉，从而产生可怕的经济政治后果。

（三）不能偏离功能定位，在竞争领域一味放弃国资控股，搞事实上的私有化

把国企分为商业类和公益类，是根据国资战略定位、国企实际作用和发展目标做出的基本功能界定，以便分类改革和监管，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性。绝不能曲解为：只有公益类企业需要国资控制，而对商业类企业，国资可以放弃控股，甚至全面退出。而危险的是，这种曲解在当下国企“混改”中非常流行，甚至成为可任意淡化和放弃国资控股权的主导性依据。

股份制（混合制）企业的性质，取决于谁控股，这是马克思主义政治经济学的基本常识。我国国企绝大部分都是处于竞争性领域的商业类企业，国有经济发挥主导和支柱作用，必须通过国有资本保值增值、具备有效控制其他社会资本的实力来实现。控股是一种产权竞争，是在融资共进中竞大竞强。国企一旦放弃控股权，就成为私有性质的混合经济体，不再是国企。因此，中央要求商业类国企，以有利于“增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值”为主要目标，总体上按照市场化运作，独立经营、优胜劣汰，具体则区分不同功能定位，把握不同力度的控股要求。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企，确保国资控股地位，支持非国有资本参股；对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，可采取国资绝对控股、相对控股或参股三种形式，至于如何选择，仍然必须依据“三个有利于”。这种导向，要求国企在改革中以积极姿态参与竞争，越是效益好的领域越不能撤出，有条件控股就应坚决控股，绝不能犯傻，搞什么“见利就让”、“只混不控”、“不设底线”。

最近出现一种貌似权威的提法，说央企“混改”，实行“公司制”，是为改变所剩不多的“全民所有制”国企性质，这完全是错误的曲解，且违反宪法。习总书记讲话和中央《指导意见》都很明确，国企“混改”必须依据的基本原则，是“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力”。国企通过“混改”，如果建立的是国资控股公司，那就是放大了国有资本功能的全民所有制性质的混合制企业；如果建立的是私资或外资控股公司，那就是放大了私人资本或外国资本功能的私有制性质的混合制企业。这就告诉我们，不要以为搞了“混改”就算什么改革成果！是不是真正的改革成果，要看你“混改”的结果，是放大了国有资本功能，还是放大了私资外资功能；是把国企“做强做优做大”了，还是把国企变性为私企外企，“为人家作嫁衣”！当然，国企“混改”要考虑服务国家战略，通过国有资本的合理流动，优化国资布局结构，以增强国有经济整体功能和效率，但绝不能把“有进有退、有所为有所不为”，当成就可以任意放弃国资控股、把国企搞垮卖掉的借口。习总书记一再强调，不能通过改革，“把国有企业搞小了、搞垮了、搞没了”！无论是谁，倘若使国企“混改”的结果，事实上成为大量国企被改变性质，搞经济私有化，党和人民是绝不会饶恕的！

（四）不能丢掉中国特色，使现代国企制度的改革完善陷落于西方公司制的窠臼

习总书记强调，对国有企业要有制度自信，要沿着符合国情的道路去改；并且鲜明提出了“中国特色现代国有企业制度”这一国企改革的重大命题和根本任务。“制度自信”如果不落到企业微观制度基础上，那就成了空话。应当看到，目前国企“混改”中，不少同志对习近平“中国特色现代国有企业制度”改革思想还理解不深、跟不上，头脑还停留在改革初期的那种“党企分开”“党不管企”的不清醒认识，摆脱不了对西方那套企业制度模式的迷信。他们总是拿“国际惯例”说话，好像只有西方设计的公司制才是真正的公司制，甚至把前些年带有明显西化影响缺陷的《公司法》和公司章程当作紧箍咒来自缚手脚，不愿革故鼎新，不敢越“雷池”一步。

应该对以往国企改制中由于生搬硬套、食洋不化造成的权力制约失效、国资流失严重、腐败触目惊心的严重教训，有深刻的反思和真正的纠偏。一些国企引入公司制后，在现实管理中党委集体领导被边缘化，民主管理监督被严重削弱，权力制约出现“真空”，造成了中国国企发展历史上前所未有的制度性漏洞。这说明，西方那一套服从私人资本利益及其代理人意志的公司法人治理结构，不可能自动适应公有财产维护、经营和管理的要求，相反，一旦与利益集团结合，极易变成“公权私用”的制度工具，为财产化公为私提供便捷之径。在这个问题上，一定要把思想统一到习总书记所讲的：“建立中国特色现代国有企业制度，要立足我国国情，不要生搬硬套外国的做法。公司治理本来就没有‘放之四海而皆准’的模式。”“我国是中国共产党领导下的社会主义国家，国有企业当然要同大的体制合拍，不要向任何西方企业看齐，也不可能看齐。”

要以习近平讲话精神为根本依据，来指导国企制度建设，坚决向核心看齐。对各级有关政策文件和现有的《公司法》和公司章程，该对表的要对表，该完善的要完善，该改正的要改正，不能“犹抱琵笆半遮面”！中国特色现代国企制度的法人治理结构，与西方公司制最大的区别就是，上有党委集体领导制度，下有职工民主管理制度。习总书记强调，“国有企业党委（党组）是公司治理结构的领导核心和政治核心，企业其他治理主体要自觉维护这个核心。”“这应该是一种制度安排”。在组织架构上，就必须把企业党组织内嵌到公司法人治理结构之中，国企公司制改造，不能只有股东会、董事会、监事会、总经理等西方公司制机构，必须建立党组织作为企业法定的核心领导主体，对其他治理主体实施领导职权。在作用发挥上，党的领导必须融入公司治理各环节，使党对国企的领导与业务工作紧密结合，对公司治理过程中的用人、规划、决策、执行、监督等各环节，真正发挥领导核心和政治核心作用。特别是“要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序”。也就是说，企业大的规划和决策方案，未经党委会集体讨论同意，不得提交董事会决策。“不能把‘参与决策’变成‘陪衬决策’，不能以书记个人参与决策代替党组织集体研究讨论。企业党委（党组）也要尊重其他治理主体，既维护董事会对企业重大问题的决策权，又保证党组织的意图在重大问题决策中得到体现。”以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，本质上也是党的领导在企业实现的必然要求，因为群众路线是党领导工作的基本路线。健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，加强企业职工民主监督，建立健全包括“出资人”监督、审计监督、纪检监察巡视等在内的外部监督机制，完善国资国企信息公开制度，接受社会公众监督。可以说，这也是企业制度设计的两条底线，一保国企“不变质”，二保国资“不流失”，为国企改革和健康发展提供了根本性、关键性的制度保证。

（五）不能脱离实体经济，把“管资本为主”演变成国家只管国有资本，不管国有企业

在国企“混改”中，一种非常流行的说法是，今后国家由过去管国企变为管国资，只要资本运作有效益，企业不用管也管不着了。这隐藏着一种极为堪忧的风险！

根据十八届三中全会决定提出的“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”的要求，中央《指导意见》将此确定为改革主要目标，明确了四条：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变；以管资本为主改革国有资本授权经营体制；以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置；以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。类似的话，习总书记也说过。但把这一条不加科学分析，简单化、绝对化地演绎为今后国家就只管资本、不管国企了，还宣传这就是本轮改革最具实质意义的关键点，这并不符合习近平思想。

习总书记讲国资监管问题，首先是从国有企业监管制度讲起，然后讲到完善整个国有资产资源监管制度，并不是说今后国家就只管资本、不管企业了，相反，他特别强调加强企业监管是基础。他还高度重视，一再强调“国家强大要靠实体经济，不能泡沫化”；“实体经济是国家的本钱”；“我们要向全社会发出明确信息：搞好经济、搞好企业、搞好国有企业，把实体经济抓上去”。这说明，国有企业是我国实体经济最重要的载体，只有把国企搞好，才能把实体经济抓上去。一个国家的经济实力，基础和关键在实体经济，不能光看资本增值数量，更要看资产实际质量。资本富国，不等于经济强国。只重资本价值形态，不顾实物形态，一国经济岂不成建在虚拟世界的空中楼阁？中国是13亿多人口的大国，靠股市运作是实现不了中国梦的。在资本市场上，无论是让国资被人家玩于股掌，还是为了国资保值将关系国计民生的实体经济拋之不顾，都是对国家对人民不负责任。

既然要抓好国企，抓好实体经济，怎么能不管企业呢？所有权与经营权的分离从来都是相对的，任何国家、任何企业都不可能绝对分开，这也是政治经济学的常识。政府国资监管机构转变职能，以管资本为主，应该是为了从价值形态更加集中有效地加强对国有企业整体结构、经营发展方向和效益的调节、监督和管控。相应地，通过完善国资授权经营体制，组建国有资本投资、运营公司，属于企业自己的管理事项由企业分级管理解决。国家还要运用法律手段，全面推进依法治企。通过加强和改进党对国企的领导，从思想上政治上组织上保证企业经营发展的正确方向。至于对国企本身，还要按照习总书记要求，完善纵向多层次分级管理和横向包括党委、纪委、职工、社会监督等各方面分工协同的一整套企业监督机制。如果今后不管企业，还抓国企党的领导干什么？所以，应该正确理解新机制下的党政企关系，“分工”管理不是“分开”不管；构建新的国资监管体制是要把国企管得更好更科学，而不能把“管资本为主”演变成国家撒手不管国企。不管国企带来的恶果，必然是放弃国企、搞掉国企！说到底，管好抓好国企，才能抓好实体经济，才有我国经济立于不败的支柱和基石，靠别的是靠不住的。

以上国企“混改”中出现的倾向性问题，说明当前指导国企改革的思想并不统一。我们呼吁国家有关部门和中央国家企业领导，一定要头脑清醒起来，让“混改”不违初衷，回到习总书记一系列有关讲话精神和中央《指导意见》的正确轨道上来。

作者系昆仑策研究院常务副院长、高级研究员，国务院国资委国企理论宣传特约研究员