党的十九大报告明确提出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。”要完善各类国有资产管理体制，离不开科学合理的功能定位和分类。目前国务院已明确了央企的功能定位和分类，而地方国企作为地方国民经济的主导力量，约占全国国企数量的七成，和央企的功能定位应有所不同。“十三五”时期，广东面临经济社会发展的新形势、新任务、新挑战，按照党的十九大要求，做好新一轮国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，必须找准牵一发而动全身的重大问题，精准发力推动国企分类改革，明确其新功能新定位，这对引领全省国企改革、优化全省国有资本布局和产业结构、服务好省委省政府的战略意图、落实“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的批示精神具有重大的作用。

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准确界定地方国有企业功能定位意义重大

进行国企分类，准确界定功能定位，是落实党的十九大全面深化国企改革精神的起点和基础。只有明确功能定位，才能明确其发展目标和改革方向，才能进行科学分类考核和监管，实现“三个转变”：推动国企发展从经济效益向经济与社会效益统一转变，推动监管从政府监管向与社会监督结合转变，推动评价考核由一刀切向差异化转变，实现国有经济做强做优做大。

(一)从地方发展大局看，明确功能分类有利于解决“战略性”和“可持续性”的难题，确保改革更具科学性

地方国企要落实省委省政府的重大决策部署，服务全省经济社会发展大局，如建设现代化经济体系、推进粤港澳大湾区建设、打造国家科技产业中心、实施乡村振兴战略等重点任务与民生工程，投资巨大且回报期长，需要大量资本金和牺牲盈利性。但目前广东省属国资总量规模大与主导功能不强并存，国资服务全省重大战略意图能力与发展活力不足并存，企业规模小、行业分布散、竞争力弱的“小散弱”问题还比较突出。因此，必须加快分类改革，明确功能定位，加快培育一批专业化投资运营公司，推动国有资本更多投向关系地方经济命脉、重大发展战略的重要行业和关键领域，探索一种可持续发展模式来实现“可持续性”与“战略性”的有效统一，为全省经济社会发展提供有效支撑和保障。

(二)从监管机构看，明确功能分类有利于解决监管与考核“一刀切”的问题，确保改革更具有效性

由于过去缺少明确的功能分类，国资监管机构也难以制定差别化的改革、监管、考核政策，一定程度存在“一刀切”现象，导致监管的科学性、针对性不强。从加强监管的导向作用看，只有对不同分类企业采取有针对性的考核和薪酬制度，才能激励企业按照自身功能定位实现既定目标;从提高监管效率看，不同企业的业务内容有很大不同，只有理清企业类别，根据关键业务有针对性的实施监管，才能提高有效性。因此，明确功能定位，有利于建立分类监管、分类定责、分类考核的国有资本管理体系。

(三)从地方国企看，明确功能分类有利于解决“盈利性”和“公益性”使命的冲突，确保改革更具针对性

由于缺乏明确的功能分类，国企在实践中做好做坏均遭非议，面临市场经济“盈利性使命”和民生经济“公益性使命”的两难境地，不盈利被指责效率低下，无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标;赚了钱又被指责损害了市场公平和效率，不顾社会效益。也由于功能定位不清晰，企业在投资项目决策、薪酬分配、选人用人等方面的管理改革滞后于市场化改革的需要，自主决策受限，无法挽留与吸引优秀的人才，导致改革内部动力不足。因此，明确功能定位，有利于分类推进发展，对于竞争类的企业，要以效率为中心，按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能为主要目标;对于公益类的企业，以保障民生、服务社会为主要目标，着重体现国有经济的控制力。

地方国有企业功能定位的探索实践

(一)各省市国有企业功能定位探索

目前各地功能分类大概有两种：一是两分法，即以保障普遍服务、实现公共政策目标为使命的公益保障类和以追求商业利润为使命的商业竞争类。如四川、浙江、广东3省。二是三分法，分为公益保障类、商业竞争类和特定功能类。25个省市明确采用“三分法”，如北京、上海、天津、江苏将国企分为公共服务、功能、竞争三类;湖南则分为公益、功能、竞争三类;重庆、云南、安徽、福建分为商业、公益两大类，商业类再细分为商业一类、商业二类。

针对分类不同，制定不同的责任、改革目标、考核方式以及激励措施。在发展目标上，竞争类企业，以公众公司为主要实现形式，积极推进整体上市或核心业务资产上市，稳妥发展混合所有制经济;功能类企业，运用市场机制，促进公共资源配置市场化;公共服务类企业，进一步理顺与政府关系，探索“政府购买服务+特许经营”等市场化运营模式，使公共服务效率不断提高。在企业考核上，竞争类企业，重点考核股东价值、主业发展、持续能力;功能类企业，以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益，努力成为城市功能区域投资开发、重大项目建设中富有效率的投资和运营公司;公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标，努力成为社会效益与经济效益有机统一的服务质量领先公司。在激励制度上，按照“基本年薪+绩效年薪+任期激励收入”的薪酬结构，对不同类型企业确定不同的基薪调节倍数、绩效年薪调节系数。对处于充分竞争性领域的混合所有制企业，在专业性较强的岗位试点职业经理人制度;对实施混合所有制改革的科研院所，探索员工持股;对高新技术企业，实施限制性股票、股票期权等中长期激励。

且全国地方国有企业功能呈现“两大集中”的特征：一是资产集中打造平台公司。平台企业成为地方国资的主要载体，投融资平台资产占地方国企资产的比重总体过半，个别省市甚至达到80%以上。如四川省超过80%的省属国资集中在2家平台企业，湖北省78%的省属国资集中在6家平台企业，北京市44.5%的市属国资集中在14家平台企业，天津市超过51%的市属国资集中于平台企业，武汉市近80%的市属国资集中在平台企业。同时各地以强强联合为要点，尝试打造一批全球布局、跨国经营、整体实力领先的大企业集团。二是产业集中优化国资布局。各地推动国有资本向关键领域、重要行业集中，如上海国盛和上海国际等18家当地国资上市公司筹划资产重组，提出到2020年80%以上的国资集中到战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。天津600户低效企业退出市场，90%的国有资本集中在40个重要行业和关键领域;北京围绕首都功能优化布局，90%以上的国资集中在公共服务、基础设施建设、生态环境保护、民生保障等领域。

(二)广东省属和地市国有企业功能定位探索

广东一直致力于国企的分类改革，制定了较为完备的省属国有企业功能分类的措施方案。2012年，省委省政府出台的《关于进一步深化国有企业改革的意见》提出，根据国有企业发展状况和发展目标，广东国有企业分为竞争性和准公共性两种类型，并实施动态调整。2014年，省委省政府出台的《改革意见》和《省属企业实施方案》，进一步明确了国有企业分类要求。2016年《关于深化国有企业改革的实施意见》，对分类管理提出了更为明确的要求，目前已经实现分类统计、分类考核、分类配置资本金。2016年全省国资监管企业累计实现增加值4962.9亿元，约占全省GDP的6.24%。其中省属国企资产总额达12769.64亿元，准公共性行业资产总额超过7081.81亿元，约占资产总额的55.5%，如机场、交通、铁投、航运、建工;竞争性行业资产总额超过5687.83亿元，约占45.5%，如恒健、粤海、产权、广晟、商贸、物资、丝纺、旅控等。

各地市在推进国有企业改革的过程中，根据自身发展阶段和国资特点，探索细化不同的新功能分类。如广州将市属国企分为竞争性企业和准公益性企业两类，市国资委直接监管的34家企业中，除地铁、城投、水投、交投、广环投等5家企业外，其余29家企业作为竞争性企业。竞争性企业以效益为导向，定位于提升产业竞争力和企业核心竞争力，可以细分为一般竞争性企业和金融企业;准公益性企业以公共服务水平和自我发展效能为导向，定位于为经济发展和人民生活提供保障。通过分类改革、分类发展、分类监管，目前广州国资已经形成以准公益性企业为基础、以竞争性企业为支撑和带动的产业布局。竞争性企业以不到一半的国有净资产，贡献了9成左右的营业收入、利润总额、国有净利润和上缴税费。

广东国企新功能定位的探索

为更好服务省委省政府的重大战略，进一步明确省属国企在广东经济社会发展的功能定位，我们对省属国企功能定位进行了新调整新探索。

(一)新定位：按照习近平总书记提出的“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的要求，广东地方国企未来就是要成为全省推进供给侧结构性改革的主力军、实施创新驱动发展的新引擎、构建开放型经济新体制的排头兵。

1.全省推进供给侧结构性改革的主力军。目前全国全省都面临着结构调整，一方面传统产业和行业低端产品供给严重过剩，另一方面多样化、个性化、高端化消费需求外溢严重，产品的精致化、尖端化、可靠性等同国际先进水平仍有较大差距，大多数行业还没有站上世界产业技术制高点。广东地方国企作为建立现代产业体系的领头羊，必须在供给侧结构性改革中率先发力，在淘汰落后产能、调整产业结构、推动产业转型升级、优化产业布局中担当主力军，通过巩固加强一批、重组整合一批、清理退出一批、创新发展一批，推动企业瘦身健体提质增效，提高产品的品牌品质效率效益，提高供给体系质量，为全省产业结构转型升级提供支撑。

2.全省实施创新驱动发展的新引擎。创新是引领未来发展的第一动力，是广东经济社会发展的核心战略和总抓手，广东国有企业资本雄厚，很大程度代表着广东的创新能力和创新水平。因此，未来广东地方国企必须进一步强化创新理念，紧紧围绕国家科技产业创新中心的核心聚焦聚力，创新体制机制，创新业态模式，推进科技创新、管理创新、品牌创新、协调创新，打造一流创新企业，在事关国家重大战略的行业领域突破一批关键核心技术，为全省创新驱动发展提供支撑。

3.全省构建开放型经济新体制的排头兵。广东是全国对外开放的窗口，是“一带一路”的起点和重要节点，更是粤港澳大湾区建设的主力。广东地方国企过去积累了雄厚的资金实力、先进的国际技术和管理经验，未来还将承担重大职能，在打造世界级国际航运物流中心、打造世界级城市群、打造粤港澳大湾区建设中有作为、有担当，特别是交通、能源、通信、城建等产业中的国有企业更是开路先锋，在落实国家“一带一路”战略、参与海外产业园区建设等方面走在前列，为构建开放型经济新体制提供技术、资金和智力支持，为提升广东国际竞争力发挥积极作用。

(二)新分类：根据最新战略调整，为服务全省粤港澳大湾区建设、区域协调发展、国家科技产业创新中心建设等经济社会发展大局，省属企业必须有退有进、有所为有所不为，推动国有资本向平台性、基础性、引领性领域集中。大约分为三类。

1.准公共类。准公共企业要打造成为全省重大基础设施投资、建设、运营和管理的主力军，更好发挥主导性作用。重大基础设施投资建设运营管理类。构建机场、公路交通、轨道交通、港航、能源、水利、建工等十大基础设施投融资平台公司，整合全省的机场、港口等重大基础设施的投资建设运营，打造具有较强竞争力和活力的世界航空、港口群，加强粤港澳大湾区基础设施互联互通，打造海陆空的“丝路枢纽”;铁投要有效整合高铁、地铁、城轨、普通铁路等功能，通过“项目+资源”等创新投资建设开发模式，打造现代化的大型轨道交通集团。重大民生项目补短板类。强化城市服务功能，瞄准绿色城市、海绵城市、棚户区改造、污水垃圾处理、扶贫开发、社会养老等民生事业板块，积极履行国企的社会责任，加强资源整合，延伸上下游服务链条，打通业务全产业链，探索政府购买服务、约定回报模式，促进公共资源市场化配置，补齐民生事业发展短板。

2.竞争类。竞争类企业打造成为具有核心竞争力、具有行业话语权的大型企业集团，发挥先导性作用。优势传统产业集团类：积极推动省属企业的重组整合，对处于商业、物流、服务业、外贸、制造业等竞争激烈的领域，国企通过引进战略投资者、转让控股权、混合制改革等方式，从没有竞争力的领域果断退出，只保留做强做优做大的、有话语权的，每个企业都应有全省、全国甚至全球知名的产品和品牌，实现布局优化和质量效益双提升。新兴产业投资公司类：要重点围绕省委、省政府确定的新兴产业开展资本投资，选准电子信息、大数据、新材料、生物环保、先进装备等前瞻性、战略性新兴产业和未来产业作为主攻方向，培育新的经济增长点和主导产业，主业不超过三个，打造主业突出、具有核心竞争力国际化公司。

3.金控类。发挥资本运营平台作用，打造成为专业高效的综合金融、要素交易服务商，更好发挥保障性作用。国有资本投资平台，以粤海作为沟通境内外的国际化投资平台，侧重在重要行业和关键领域，推动产业集聚和转型升级，未来旗下打造资产千亿元级别的产业集团。国有资本运营平台，整合全省如粤科、粤财、恒健等国有金融平台资源，打造大国资格局，做实做强国有资本运营平台功能，服务于省委省政府的战略目标，在省属企业布局结构调整和传统优势产业集团改革重组中发挥独特作用。

加强广东国企新功能新定位的政策建议

面对国有企业改革的新使命新要求，广东国企要按照党的十九大关于国企改革的新精神和省委省政府的战略部署，坚持把企业市场化的发展与地方经济社会的发展紧密结合，明确新功能定位，优化国资布局，一手抓好政府资源转化放大，服务好地方政府的战略意图;一手抓好市场资源优化配置，促进国有资产快速保值增值，更好地在服务全省发展中实现自身的转型发展、创新发展，为广东“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”作更大贡献。

(一)打造合作开放的“骨干先锋”，提升开放带动力

国企要在粤港澳大湾区建设、一带一路倡议合作中发挥先锋队作用，服务国家和省的经济社会发展大局。一是重点支持粤港澳大湾区建设。粤港澳大湾区已成为国家战略，未来国企可重点投资于珠三角世界级城市群、重大平台建设和产业转型升级发展，粤海控股集团、南粤集团等驻港澳企业可按照国际化战略和路径标准发展，成为促进粤港澳融合发展的重要桥梁和资本纽带，发挥示范带动作用。以粤海集团为龙头，加快推进国际化国有资本投资公司改革，整合省属国企的城市综合体、园区地产等行业产业，为建设粤港澳大湾区现代化、国际化、创新型的“优质都市圈”提供支撑;结合粤港澳大湾区建设做好沿线城市用水工程，为香港长期繁荣稳定作出新贡献。以南粤集团为龙头，整合省属商贸产业行业，做强做优做大环保、基础设施等粤澳合作项目，建设经营粤澳新通道，打造澳门政府和居民的公共服务综合解决商，培育发展跨境金融和其他服务业，建设成为促进粤澳融合发展的重要产业桥梁。二是积极打造“一带一路”的海陆空战略枢纽。打造“空中丝路”的枢纽，整合省内机场资源，以省属机场集团为核心，适时整合并实现全省机场运营管理一体化，搭建以广州、深圳为枢纽、珠三角五大干线机场、粤东西北四大支线机场协调发展的，辐射泛珠、服务全国、联通世界的世界级机场群，成为世界优秀的机场建设运营管理集团和航空产业投资集团，打造国家“空中丝绸之路”的国际航空枢纽。打造“海上丝路”枢纽，分片整合沿海骨干港口，整合深圳盐田港、广州港及其珠三角的其他重要港口，打造西部港口、东部港口两大港口集团，形成分工合理的港口发展格局，打造具有较强竞争力和发展活力的世界级港口群，为珠三角、广东乃至华南地区的经济发展提供高效完善的港口物流服务，为打造国际航运中心注入强大动力。打造“陆上丝路”枢纽，对接中外运，建设集铁路干线运输集散、公铁海联运、铁路口岸三大功能于一体的广东国际铁路产业经济区，取得粤新欧、粤满俄、满蒙俄等国际班列开通，加快建设中尼产业合作物流园等，发展带动物流和产业集群聚集的国际供应链。三是积极稳妥“走出去”积极争取海外优质投资项目。鼓励有实力的省属企业主动担当起国家“一带一路”战略的“先遣队”，积极稳妥“走出去”，利用国内外两个市场两种资源，获取重要资源、关键技术、知名品牌和市场渠道，设立人民币海外合作基金，努力拓宽发展空间，推动电力、轨道交通、建材等领域装备走出去，带动建筑、劳务、设备及技术出口，打造“广东承包”“广东工程”“广东制造”和“管道品牌”。同时，通过设立境外产业并购基金，围绕大健康、节能环保、新能源、新材料等新兴产业，对境内外在设备、技术、人才方面具有比较优势的企业进行直接收购，或引入战略投资者，嫁接到省属创新型国企，快速提升其国际和行业竞争力。

(二)打造转型升级的“产业先锋”，提升核心竞争力

竞争类企业要打造成为具有核心竞争力的行业引领者，更好发挥先导性作用。一要围绕做强做优主业来优化布局。针对主业不强问题，加强战略规划引领，明确主业发展目标、主攻方向和工作重点，企业的投资活动、经营活动、资源配置等要集中在主业上，每个主业不超过3个，决不能偏离“做强做优”的发展轨迹，每个企业都应有全省、全国甚至全球知名的产品和品牌，实现布局优化和质量效益双提升。二是强化产业引领功能，布局发展战略性新兴产业。要围绕我省产业发展规划，把握产业发展规律，积极布局发展前瞻性战略性产业，加快转型升级，不断促进相关产业上规模、上水平，真正引领行业发展。重点围绕省委、省政府确定的人工智能、新能源、新材料、生物医药、节能环保、海洋工程装备、互联网和高端电子信息等七大新兴产业开展资本投资，带动和引领全省新兴产业，积极与市场接轨，有效提高资本运营效率和回报，推动产业转型升级。三是创新体制机制，提高优势传统企业竞争力。我省50家国企体制机制改革已取得了成功的经验，未来继续坚持产业化、证券化、市场化、专业化四大原则推进改革发展，主业特色鲜明、具有核心竞争力和优势品牌、运营管理能力突出的省属企业可致力打造成为优势明显的大型专业化产业集团。围绕主业做强企业，充分发挥已有产业优势，找准细分行业和领域，打造一批具有核心竞争力的骨干企业;围绕混合所有制改革做活企业，在省属集团层面积极引入志同道合、优势互补的战略投资者，在二、三级企业层面大胆开展员工持股试点，推进混合所有制改革;围绕并购重组做大企业，加大资本运营力度，通过并购重组壮大企业规模和实力，打造更多“广东名片”，培育更多“百年老店”，为市场需求提供更新换代的新供给。

(三)打造城市和交通的“基建主力”，提升发展支撑力

围绕省委、省政府重大决策部署，“向上承接政府战略、向下启动市场资源”，加快融资模式的创新，构建机场、公路交通、轨道交通、港航、能源、水利、建工等十大基础设施投融资平台公司，以增强供给能力、提升综合效率为导向，坚持投资、建设、运营、管理并重，实现完成政府部署任务和企业可持续发展“双丰收”。一是推动城市和园区投资公司向综合运营主体转型。积极参与新型城镇化建设、地下管廊、海绵城市等基础设施建设，并以棚户区改造、专业化房屋租赁平台为契机，积极服务我省购租并举住房制度改革。学习借鉴上海城投、珠海华发经验，城投公司加快转型，从单一的政府融资平台转型转向“城市经营、房产开发、产业投资、金融服务”于一体的综合城市运营主体，完善城市功能。二是创新综合回报模式，促进基础建设可持续发展。以大型轨道交通集团和公路交通集团为目标，探索“城际铁路+土地开发”“BOT+EPC+TOD”、PPP等投资方式，吸引社会资本参与项目投资建设运营开发，创新站场及周边土地综合开发的投融资、合作开发、物业运营、收益反哺机制，以沿线土地开发收益平衡工程建设资金及运营亏损资金，形成交通建设、发展、再建设的良性循环，打造全省交通网络体系。

(四)打造补民生短板的“攻坚能手”，提升民生保障力

公共服务配套实施建设投资大、周期长、回报率相对不高，是难啃的硬骨头，国企要勇于承担社会责任，补齐地方发展和民生需求的短板，提升公共服务供给质量和水平。一是横向加强资源的有机整合，实现“一张网”。借助城市管网升级改造契机，整合管道燃气市场，实现全城“一张网”的供气格局，全省对接整合统筹，提高规模经济，提高运营安全。积极参与区域水利保障体系建设，积极参与区域性的江河流域水环境综合整治、城市黑臭水体治理等项目，为提升城市品质、乡村综合治理、建设美丽乡村作出贡献。二是纵向延伸上下游服务链条，打通业务全产业链。水资源通过灵活运用股权并购、合资新设、PPP等多元化投资方式，扩大到供水、水上垃圾处理、水环境综合治理等业务，在提高核心竞争力的基础上适度延伸产业链;天然气管网板块的任务是推进天然气管网建设和运营服务，逐步建立天然气资源采购-LNG接收-管线输送及市场销售的产业链，打造以城市燃气为主、涵盖上-中-下游产业链的综合性能源企业。三是引入专业战略投资者，“让专业人干专业事”。大力推进网运分开，污水处理、环投热电等民生项目可以积极引入国企专业战略投资者，或引进专业节能环保科技公司作为建设运营主体，“让专业的人做专业的事”，采取BOT(建设-运营-移交)方式进行运作，提高项目推进效率和运营效率。四是推动公共资源市场化配置，实现“借资生蛋”。积极筹建公用事业股份公司，加快板块整合，通过上主板或新三板，加快证券化步伐，如粤电力将下属符合上市条件的发电资产注入控股上市公司粤电力，实现集团发电板块整体上市。以国企平台优势及其较强的社会影响力，通过产业基金、政府与社会资本合作PPP模式、绿色债券、发行企业并购私募债、股债结合的夹层基金等手段，对垃圾发电、污水处理、清洁能源等节能环保优质项目进行投资运营，实现环保产业“借资下蛋”、加快发展。

(五)打造战略调控的“杠杆平台”，提升经济控制力

作为国有资本市场化运作的专业平台、国有资本合理流动和布局调整的推动平台，运营公司要练就一双“巧手”和一双“推手”，提升国资运营效率，增强地方对经济社会发展的调控力。一是打造国有资本的投资公司，推动产业集聚。国有资本投资公司，侧重在重要行业和关键领域，推动产业集聚和转型升级，未来旗下打造资产千亿元级别的产业集团，做大做强两三个中国顶尖企业，谋求相关产业的做强做大。支持和推进粤海、广晟、交通集团等建设国内领先的国有资本投资公司，通过实业投资实现资本保值增值。二是打造国有资本的运营公司，促进国资流动。国有资本运营公司关键是通过市场运营实现国有资本的保值增值，恒健控股做实做强国有资本运营平台功能，通过开展投资融资、产业培育、资本整合优化国资布局，服务于省委省政府的战略目标。同时，顺应综合化经营的发展趋势，要争取基金、信托、租赁、保险等各类新业务牌照，逐步实现金融服务“全牌照”，逐步打造业内领先的综合性金融服务平台，服务实体经济发展。三是构建“产业+金融”的基金平台，服务地方政府。推广“母基金+子基金”模式，设立国资改革基金、产业发展基金、并购基金、铁路建设基金等，形成基金群，发挥国资的杠杆引导作用，选择对全省有战略支撑作用的项目作为支持方向，重点投向重要支柱产业、重大公共项目和重要民生工程，形成对产业和城市转型升级的有力支撑。加强与央企合作，借鉴广州与国新成立国新央企运营投资基金的做法，与招商局、中建、中交建、国开投、国航等央企积极合作，建设各类并购、创新、海外基金群支持地方建设。

作者系广东省国资委主任、党委书记