国有企业的地位
中国自1978年以来的改革，主要就是两大块，一块是国有企业改革，一块是非国有企业发展。讨论国有企业也应该放到整体的改革中去看，去讨论。
图片来源：百度
最近我研究钢铁产品，发现日本有位学者的一个问题，说中国钢铁业2003年两亿吨产量，不到10年后就能8亿吨了，为什么能这么快？最后他认为民营经济作用重要，国有经济作用也重要。
他认为国有企业最大的作用是提供条件。民营钢企的装备，大量的是靠国有的装备企业在支撑，比如说太原重机，一重、二重。这些企业有几十年积累，再加上宝钢等几大钢铁公司引进先进技术和设备后国产化做得很好。还有国企的工程公司、设计院，都支持了钢铁业的成长。中国国有企业与民营经济两个因素是互动的，有代替竞争，又互相支持。
中国国有企业的规模影响有多大？在国民经济中占比30%左右。税收比例可能高一点，有些指标可能更低一点。按收入和净资产核算，中国80%到90%的国有企业主要分布在工业、金融，及非金融服务业，即通讯、运输、批发等。这些行业的国有企业利润比较高。大型企业目前以国企为主。国企本身发展很快，包括大型金融企业，也包括国资委管辖的央企。
目前国有企业的比重比改革初期是大幅下降，只有30%，仍然重要。在不同行业，国有企业的地位差别很大。比如在工业，2015年的产值比例是22%，现在可能更低。整体上，国有企业2004年后在工业领域产值比例下降幅度比较小：从30%左右降到20%左右，10年下降10个点。再往前看20年，国有企业的比重是从70-80%下降到30%，每10年要下降二三十个百分点。钢铁业过去国企比重比较高，国企产值比重1987年是96%，本世纪2002年后这一轮增长开始的几年后的2006年还有43%，过了10年，到2015年就只有28%了。
国企的地位和作用不仅仅要看经济比重，还要看它的地位影响。比如在装备领域，国有企业和民营企业的比重各有千秋。民营企业在环保或新产业装备方面地位比较高，发挥较大的作用，但在国企在已有基础的装备产业，在通讯、能源、基础原材料业等方面作用比较大。这种作用不仅指比重较高，更重要的是它对整个产业的影响大，如钢铁业的设备，国企就对民营钢铁企业及民营装备企业发展都有很大影响，同时有领先示范、合作和支持的影响。
国有企业地位的变化，我理解首先是国家发展战略，包括国家经济体制发生了变化。
1978年以后，我们就开始了市场化导向的经济体制改革，包括允许，以后是支持民营企业发展。华为1988年在深圳成立，正好国家出台《私营企业条例》，所以它开始就不是个体户，也不用“戴红帽子”，可以直接成立私营企业。当时任正非先生发现了几个人才，不在深圳，想让他们当股东。按当时的条例不允许，股东必须是当地人。深圳市领导知道了任正非的想法就说高新技术企业可以例外，允许华为有外地科技人员入股。可以说是国家战略和体制的改革成了企业所有制结构变化的重大影响因素。
还有一个重要的影响因素是产业结构因素。中国国有企业原来很多在劳动密集型产业，民营企业崛起后由于成本高就没有竞争力了。现在广东、上海、青岛，还有大型的纺织品贸易国企，还很厉害，但纺织行业总体看已经以民营企业为主。80-90年代，国有的劳动密集型公司地位比例下降很快，就是因为其在劳动要素成本重要的产业没有竞争力了。有些国企能在贸易领域现在也做得较好，就是因为它主要搞供应链管理及融资服务服务，搞设计，企业自身的机制在进行改革。
行业政策因素对国有企业发展也影响很大。比如在石油、化工、金融等领域，中国一直控制得比较严，政策对外资和民营限制比较多。国家考虑的主要是这些企业的基础服务的社会功能。但总体来看，这些领域的国有企业，未来比重也会逐步下降，因为现在产业结构出现很多新东西，国有企业根本适应不了。还有一点很重要，就是国有经济不一定只是指国有企业，还指国有资本，以后国有控股企业会变少，但国有资本还会有，发挥作用，这时国有资本投资的企业叫国家出资企业，国家不一定控股，更市场化。如国家在2014年成立一个1500亿的集成电路基金，因为对集成电路领域，民营企业不肯投资，又要促进这一领域的发展，所以国家出资设立基金支持产业发展，投资不问国有还是非国有，符合投资方向和条件都可以投。十八届三中全会已经明确，国有企业今后的管理就是以管资本为主，对企业和产业不再有太多干预，让它们尽可能的市场化，决策自主化，更多的国企转变为国家出资企业，实行混合所有制。
为什么政府要推进国企改革？原因很简单，第一，中国经济可持续的发展是最重要的主题。有些国有企业，看基础和已有条件，应该有竞争力，但主要因为机制不好而无法发挥竞争力潜力，这些企业作为中国非常重要宝贵的资本资源和组织资源，必须也可能通过改革让企业提升效率。第二，政府过多的干预，甚至偏爱，会制约国企发展，是在帮倒忙，不利于国企发展，也不利于国企与别人合作。政府和国企的关系及国有资本管理体制问题都必须解决，这些都是十八届三中全会非常明确的指导思想。第三个原因就是很多国有企业的员工和领导及这种利益相关者也希望国企改革发展。现在的国有企业70%已经证券化，有很多社会投资者，包括国内外资本，大家都要求改革，都希望企业继续获得发展。
过去几十年，国企改革的经验和教训很多。事实证明，改得好，国有企业可以发展。不改革，或者步子太慢不适应形势，或者改革路子不对，也会有很大的问题。大家都肯定朱镕基总理，就是因为他在上世纪90年代的国有企业改革中起到了重要的推进作用。朱总理推动改革，我认为制度改革方面的重要的贡献，是创造条件结合机制改革，从要素层面推动了国企的商业化和市场机制的改革。
十八届三中全会以来的改革
十八届三中全会以来，国有企业改革从多个方面取得重要进展，但我认为最重要的是在十八届三中全会的决议中明确了国有企业改革的方向：一是混合所有制；二是强调市场化。再就是明确了一些关键性的政策，如以资本监管为重点改革监管模式，按经济性质分类改革，划转部分。将十八届三中全会从改革方向和基本政策上都对国企改革做了系统安排。
国企改革到今天必须有系统的能落地的政策及方案安排。2003年，中国成立国资委，之后的国企很少有大的产权变动及改革。为什么？这不是国资委的问题，是系统制度的问题，是关键性的政策设计缺位的问题。如国资法规定国有企业从国有控股变成不控股，必须由政府批准。因此国资委没有决策权。政府能决定吗？也不能，因为政府还要听党指挥。上世纪90年代国企股权能卖，可以不控股，作为具体政策是与脱困结合型改革的。国企脱困了，有关政策到期了，政策就没有了。
十八届三中全会就不同，全会明确了国企改革方向，还明确了关键性政策的方向，2015年8月，中央和国务院出台国有企业改革意见，提出推进国企改革的具体政策和具体措施，之后各部门又出台1+N配套改革文件。这以后进一步的国企改革方案才能真正设计推进。 目前国企改革正在推进，包括产权制度方面的混改、两类公司（即投资和资产运作公司）试点改革、国企治理结构改革试点、职工持股试点等。
2017年有三项重要的改革措施值得重视。这就是60余家央企实行母公司改制、社保基金持股，联通混改。第一项改革使央企基本都改成了公司制企业，为进一步的股权制度改革、治理结构改革创造了重要的条件。第二项改革也很重要，落实了三中全会的要求，来之不易，因为涉及到后面要说的国企特殊的结构，统一认识很不容易。第三项改革也很重要，一是母公司可以不控股，二是为母公司的改革创造了条件，三是它是与行业改革相结合的一步。在一些行业，国企改革必须与行业体制改革结合。
还有一方面的改革也很重要，即包括试点公司及非试点公司的央企内部的改革，特别是集团内部资产优化重组和二级公司按分类上市方向的调整。这方面的改革未必是令人瞩目的热点，看起来甚至只是管理问题。实际它与国企的企业制度改革、资本或者股权流动性的改革，与国资体制改革都关系密切。
国企改革是否取得了重要进展？
对国有企业改革的进展如何有不同看法，有争议。很多人认为国企改革进展比希望的慢。这是恨铁不成钢，有道理，可以理解。但是换个角度，如前所述，我认为近几年的改革进展不小，取得了重要成绩。最重要进展是2015年8月份出台的中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见的文件，以及配套文件，使国企改革的目标、政策能够具体，从而能进行操作性方案设计，还有相应的分工。回顾历史，对国企改革指导意见等文件的意义可以看得更清楚。15大、15届3中全会关于国企改革的决议，就已经明确国有经济要进行布局调整，但当时出台的政策及工作重点是进行重组脱困型改革，还要补缺乏社保体系、解决金融改革相对落后等问题，因此仅仅靠政纲性的国有经济布局改革方向和思想，很难进行覆盖面更广的国企股权改革方案。根据国家授权，当时的经贸委和后来的国资委在国企股权制度改革方面难有较大动作。18届3中全会提出按经济性质分类改革的政策，明确要结合垄断行业改革进行国企改革，又通过两年工作明确了具体政策，进一步的改革，政治上才可行，针对性方案才能设计。也就是说国企改革已经取得的最重要的进展，是从明确国企改革的方向、改革政纲到明确具体政策，从而使针对性的国企改革方案可以设计。第二，在许多方面已经取得如前所述的实质性进展。
国企改革方案设计及实施要考虑中国国情路径依赖
下面3张图描述了国资委央企的内部产权和业务及资产结构，以及国家的持股架构，包括过去、现在和未来的情况。未来情况是我对大多数央企的看法，因此3张图描述了中国国企改革最重要的企业制度改革的路径依赖及改革路线图。
左边的图是社保基金还未持股时过去的状况，基本架构是国资委独资控股央企集团母公司，母公司底下有上市公司和非上市公司，上市公司已经占到集团收入、净资产的百分之五六十，甚至70%；上市公司里面，央企母公司控股一家独大。中国国有企业改革的这种状况跟发达国家不同。日本、欧洲的大型国有企业改革一般都是企业整体上市全部解决。中国1983年实行“拨改贷”，就是从拨款改成贷款。很多国有企业只能靠借钱发展，借钱就是债务，老国企有点资本金，新企业资本金都没有，甚至全部都是贷款。以后很大企业有结构调整问题，需要钱只能再贷款，90年代初中国开始有股票市场，还可以海外上市，但负债率很高没法上市。朱镕基总理改革时发明了一个方法，把国有企业的优良资产先拨出去上市，重新焕发了国有企业的活力，但也留下了问题，就是非上市部分仍然存在，资产质量不好，只能留着，这就成了左边的图的架构。
根据三中全会决议和国企改革指导意见，国家决定国有资本划转社保基金。于是具体方案的争论来了，社保对底下上市公司持股，还是对母公司持股？持股二级的上市子公司，社保持有的股份流动性好，但是集团内部矛盾可能难协调，母公司用上市子公司股份做抵押贷款，银行会有意见。社保持股母公司，持有的股份流动性差，质量也差，好处是集团内部矛盾小、不影响其它债权人的利益，更重视效益的社保股东能促进央企的整体改革和转变机制，有利于国有资本管理机构更好地承担推动国企改革的责任。最后中央作了决策，对大多数公司，社保直接入股国企的母公司。这就是中间的图，12月4日，国家公布的国有资本划转社保基金的改革方案。再下一步，国企二级子公司进行优化重组，分业上市，加剥离不拟再做的业务及相应资产，条件成熟了，就可以走第三步，最右的图，母公司和主要上市子公司合并，母公司就变成了多元化的上市国企，同时有国资委持股、社保基金持股，跟上市的几大银行一样。
改革进行到这一步，国有资本的流动性就可以由于结构性调整真正明显提高，甚至可以国有股减持。不这样，下一步很难走。如想国有股减持，好几方的关系没法协调，只能保持不变，国有资本划转就很难解决。现在的方法，先划10%，理顺关系，以后进一步改，做法和外国不同，也不是简单化的改。这是基于路径依赖，从国情出发，问题导向的改革方案。
路径依赖的问题还有一些。如行业体制改革滞后带来的问题。垄断行业的国企改革必须和行业体制改革结合。还有国资委干预多少问题。2013年，我们写过一个报告“以管资本为主改革国资委监管模式”（作者，亓长东、陈小洪，在于马骏等著《国有资本管理体制改革研究》，中国发展出版社，2014年）。报告分析了国务院国资委2012年底以前的200多个规章文件，指出国资委权责，只有30%是股东权责事项，其它都不是。但这些权责多数又是国资法规定的。这表明解决国资委干预过多问题，要有中央和国务院的总体设计和安排。国企改革还有一个腐败问题。打击腐败就要监管，甚至强化监管，同时又要市场化，这个关系还没有完全处理好。
国有企业改革的未来
现在国企改革已经取得重大成果，国企改革问题，对大多数人，都不是改不改的问题，改的共识很高。但如何改，存在共识不够的问题。现在最重要的进展就是改革的路线图已经也越来越具体清楚了。例如，国有企业产权制度改革如何推进，现在已经比较清楚了，就是先国资委加社保在母公司持股，同时推进二级公司进行分业整体上市调整和优化重组改革，就是按2015年8月文件明确的国有企业的产权制度改革或者混改的方向推进。
改革的下一步怎么做？我希望首先是国资委和社保基金合作，加大推进央企改革力度。另外国有银行股权改革力度也要加大，银行不一定要国家绝对控股，可以相对控股。因为主要国有银行已经是整体上市股份公司了。相对控股改革的做法可以是适当国有股减持，也可以是增资。
第二个希望是真正加快国企的市场化改革。这几年在国企市场化改革方面进步不小，国务院国资委放权有进步。也有问题。一是强化激励不够，国企很多管理和技术人才都跑了，如果国企还在竞争性市场存在，这个问题必须解决。二是监管强化激励方式，甚至监管模式的问题。必须建立与市场经济、现代企业制度结轨的监管模式。这种监管模式，不能影响市场经济要求的自己承担责任的及时决策，重视的监管必须监管之事，多搞事后监管；是透明化而不是审批；是建立类似萨班斯法要求的全覆盖、无缝可追溯的信息系统以便事后监管；对发生问题的责任追究，依法实行商业判断原则。
做好企业制度改革和市场化改革，国企的改革与发展，乃至我们整个经济资源的配置与经济的可持续发展，都会有更好的未来。
陈小洪（国务院发展研究中心企业研究所原所长）
来源：“第一智库”网