中大咨询研究院 国企改革课题组 王茹 李子朴
来源：中大商业评论（zhongdareview）
关键词：区县国资国企改革
区县是我国的基本行政单位，也是我国城镇化主体。区县国有经济是我国国有经济的重要组成部分，但由于区县发展相对滞后，区县国有经济成分复杂，历史遗留问题众多，区县国资国企改革进展相对缓慢。
随着我国新型城镇化和乡村振兴战略的推进，区县国有企业作为区域经济的中坚力量，必须发挥越来越重要的作用。2019年11月，国务院国资委印发《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》，要求加快构建国资监管大格局，形成国资监管一盘棋。从地方角度看，形成省市县（区）统一协调的国资国企改革发展工作体系将成为未来的发展趋势与要求。
本系列前文对市辖区、县级市、县和开发区四种类型区县国有经济现状进行对比分析，了解了它们之间国资规模、盈利情况、产业布局、负债情况差异的原因，接下来，本文立足各类区县经济发展趋势，研判分析区县国有经济未来发展方向。
市辖区国资布局方向
市辖区国企的主要功能是协助区政府分担城市管理和服务的责任，这决定了市辖区国企产业布局的基本方向。
随着我国经济和社会进一步发展，我国城市发展已经呈现出新的趋势，这将成为影响市辖区国有经济发展的重要因素：
一是经过了多年快速城镇化，我国城镇化进程开始减缓，城市快速扩张阶段基本完成，逐步进入完善城市运营与公共服务阶段，提升城市运营能力，打造“智慧城市”，构建宜居宜业宜游城市生活环境成为城市发展新方向，要求市辖区在加快完善新型基建、城市教育、社会保障、医疗卫生等领域发挥更高效能；
二是今年疫情爆发凸显出城市社会公共危机应对的重要性，而且随着经济进一步快速发展，公共危机爆发频率提升、影响范围扩大等趋势更为明显，对城市社会治理能力、公共危机应对能力和社会民生托底能力提出新要求。
三是城市发展转型要求推动城市产业升级，市辖区一方面需要积极参与旧城改造和城市更新，升级完善产业发展基础设施，为城市新兴产业发展拓展空间，另一方面需要把握城市转型机遇，以完善自身服务能力为目标，推动自身产业升级。
城市新发展趋势，要求市辖区国有资本面向现代服务业、战略新兴产业和新型城市基建等领域进行布局。
● 现代服务业领域布局主要通过推动市辖区国资传统产业升级，提升城市服务能力，涉及信息服务业、科技服务业、商务服务业、物流业等方面；
● 战略新兴产业布局重点以城市整体产业转型为导向，主要涉及新一代信息技术、人工智能、生物与健康、节能环保等；
● 新型城市基建以提升城市运营能力为目标，主要涉及智慧能源、智能交通等智慧城市领域，以及城市轨道交通、城市管廊、城市重大发展载体等建设。
此外，市辖区作为城市的组成部分，城市的整体产业发展规划也是影响市辖区国有企业产业布局的重要因素。
近年广州市政府在整体规划上确定了金融业、物流业、电子商务业、科技服务业、信息服务业、会展业、商务服务业七大支柱产业，以及生物与健康、时尚创意、新一代信息技术、新材料与高端装备制造、新能源汽车、新能源与节能环保五大战略新兴产业。在此基础上，广州各区结合自身优势以及产业发展特点，选择相关产业。● 七大支柱产业主要为知识密集的现代服务业，对于能源、土地等产业资源需求不高，而且能够充分发挥城市中心的枢纽区位优势和人力资源优势，并对于提升城市服务能力具有重要价值，因此天河、越秀、荔湾、海珠等广州的中心辖区大多布局上述产业领域。如：
越秀区国资主要投向文化创意产业、商贸业、金融业、健康医疗等产业；天河区国资主要投向金融业、新一代信息技术、现代商贸业、商务服务业等产业；海珠区国资主要投向会展、创新设计、文化休闲等产业。● 五大战略新兴产业发展需要围绕产业链形成完善产业集群，产业空间和产业基础设施需求大，并要求与周边城市形成有效的产业分工与配套，边缘市辖区具有较大的土地空间，而且便于辐射周边地区，因此黄埔、南沙、花都、番禺等区国资主要布局这些产业领域。如：黄埔区国资主要投向高端电子信息产业、生物产业、新材料产业、新能源产环保等产业;花都区国资主要投向大力培育大功率LED、半导体照明等产业；番禺区国资主要投向高端电子信息产业、生物产业、数字家庭产业和新能源汽车产业；南沙区国资主要投向建设南沙智慧岛、重点发展高端信息产业、新能源汽车等产业。 
县级市国资布局方向
我国县级市的发展定位是以城市建设为重点，同时兼顾农村发展。我国城镇化进程减缓、区域一体化战略推进、大型城市群和都市圈建设等趋势都对县级市的发展带来新的机遇和要求。
一是城镇化进程减缓要求：
县级市从城市建设逐步转向城市运营管理，国家“十三五”规划纲要要求加快引导产业项目在中小城市和县城布局，完善市政基础设施和公共服务设施，推动优质教育、医疗康养、养老护理、精神卫生、安宁疗护等公共服务资源向中小城市和小城镇配置，对城市运营管理能力提出新要求；
二是以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局已经成为我国新型城镇化的主要发展方向，县级市作为中小城市成为了大城市和小城镇的联系纽带，要求：
县级市积极融入区域互联互通基础设施建设，以推动区域一体化发展，同时县级市作为大城市的卫星城市，需要积极分担大城市部分功能，并通过产业配套和承接产业转移等，放大城市经济和产业的辐射作用，成为区域现代产业体系建设的重要支撑；
三是区域产业升级和我国加强土地资源规划，要求：
县级市充分利用区域特色资源，加强有效供给，推动新型产业、新业态的不断涌现，加快县级市产业升级步伐，提高区域经济专业化、集约化发展程度。县级市上述发展趋势要求其所属国有经济重点布局公共服务、文旅产业、特色产业、高新技术产业等领域。
县级市上述发展趋势要求其所属国有经济重点布局公共服务、文旅产业、特色产业、高新技术产业等领域。
如江西省瑞昌市发展规划明确表明其国资未来向城市更新、文旅产业、高新技术和公共服务布局。● 一是建管并重，提升城市品质。完善大外环道路交通网络，以高质量建设城市，完成东环路、龙泉北路、瑞码大道南段等7条道路续建、改建工程等，加快城区道路建设。● 二是固本强基，开创三农新局面。着力发展现代农业，加快赛湖现代农业示范园建设步伐，发挥示范引领作用，不断夯实农业基础，提升交通基础设施网络建设水平、推动新农村建设发展升级，配套完善乡村公共服务。● 三要多措并举，激发第三产业新活力。通过打造精品旅游线路、挖掘民俗文化、土特产资源，打造一批特色鲜明的乡村旅游点，做活文化旅游业。另外，通过创新“商贸+物流”发展模式，创新发展第四方物流，支持经开区“智慧园区”平台建设，促进服务业与制造业融合发展，依托林安电商产业园和其它知名电商平台，扩大“互联网+”模式在城乡各个领域的应用，壮大商贸物流业。● 四是统筹兼顾，提升公共服务能力。主要是完善基层医疗服务模式，建立覆盖城乡的基本医疗卫生体制；推进养老服务设施建设，构建城乡养老服务体；进一步优化教育资源配置。
县处在我国城乡结合部，其定位是以农村发展为重点，同时兼顾城市发展，随着我国新型城镇化和乡村振兴战略的持续推进，我国县域经济主要呈现以下态势：
一是城市建设仍是重要任务。
县城位于城乡结合处，是我国城镇化的主体单元，虽然我国城镇化进程开始减缓，但现阶段县域镇化率仍较低，普遍集中于30%以下，城市建设仍有较大需求。
此外，县是实施新型城镇化和乡村振兴战略的重要载体，但现阶段县域的公共供水普及率、生活垃圾无害化处理率等仍很低，均需要大力建设。
二是加快农业现代化，巩固农业基础地位。
发展农业是县域经济的重心之一，但目前多数县的农业发展模式，大多奉行资源依赖型经济发展模式，农业发展水平低，严重影响县域居民收入，需要加快传统农业改造，加强农业基础设施建设和农业科技研发，推动农业现代化发展。
三是盘活特色资源，探索发展旅游业。
文化旅游产业兴旺是乡村振兴的突破点，随着我国居民消费水平的提升，大众观光旅游产品的发展已由资源导向型逐步发展为生活方式导向型。
县域可充分利用自身农业、生态、文化等特色资源，因地制宜，以打造旅游小镇，特色小镇等模式发展文旅产业。
如郑州市中牟县2016-2030的产业规划明确要求县属国有资本重点布局文旅产业、现代农业和先进制造业等领域，形成两轴、三区和两群的产业格局，其中：● 两轴指的是先进制造业产业关联轴和现代服务业产业关联轴。
● 三区是北部的沿黄生态休闲产业区、中部的都市产业区、南部的现代都市特色产业区。 ● 两群是以文创园组团为核心的文化创意和休闲旅游产业集群、以汽车城组团为核心的汽车产业集群。
通过产业规划，中牟县确立了以汽车、时尚文化旅游、都市现代农业为三大主导产业，以汽车产业集聚区、文化创意产业园和都市型现代农业示范区三个园区为载体，努力实现“城镇化、工业化、农业现代化、信息化”四化全面协调发展。
经济开发区是区域重点产业聚集地，是以带动区域经济发展、提高区域经济总量为目标，2017年《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》公布，对经济开发区、高新技术开发区、自贸区等开发区的创新发展指明了方向。
在国家政策和战略的引导下，当前我国经济开发区发展主要呈现如下态势：
一是经济产业转型升级加快
经济开发区作为我国改革开放初期对外开放、参与世界贸易的主要基地，早期的主导产业主要为制造加工和对外贸易等。
随着我国经济的发展，劳动成本增加，劳动密集型的传统制造加工业竞争优势消失，要求经济开发区加快经济转型步伐，推动产业向高端环节延伸，大力发展战略新兴产业。
二是产城融合趋势加快
开发区建设初期定位为产业集聚区，城市建设相对滞后。
近年来随着我国城市快速扩张，开发区逐步成为城市空间的重要组成部分，要求加快开发区的城市配套建设。
当前开发区的商业配套完善率相对较高，大多具备了餐饮、超市、商场等配套，但在教育、医疗以及休闲娱乐等配套上相对滞后。
随着城镇化进程的加快，开发区承载功能将日益多元，产业园区与城市发展融合加快，开发区将由单一生产功能向城市综合功能区拓展。
三是开放水平进一步提升
作为我国对外开放的桥头堡，经济开发区是我国对外开放水平最高的经济单元之一。
随着我国加快构建全面开放发展新格局，开发区将迎来更为广阔的开放发展机遇。
开发区需要加快优化区域营商环境，完善产业发展配套设施，加大外资吸引力度，加强全球产业网络构建，成为引领我国全面开放发展的主力军。
开发区的新发展趋势要求区属国资重点布局高新技术和战略新兴产业、公共服务、城市基础设施建设和现代服务业等领域。
● 高新技术产业和战略新兴产业包括互联网、物联网、智慧园区、新能源、人工智能等领域，以推动区域产业升级；
● 公共服务包括教育、医疗、城市交通、城市运营管理、智慧城市等领域，以完善开发区城市公共服务能力；
● 基础设施建设除了供水供电、交通、土地开发等传统领域，还包括信息网络、智慧城市等新型基建等，主要提升城市运营能力和承载能力；
● 现代服务业包括产业投资、金融服务、产业孵化、技术服务等，主要服务于区域产业发展。
如杭州经济技术开发区国资未来重点向公共服务、高新技术和金融服务布局。杭州开发区国资目前主要布局在工程施工、产业园区及商业服务、开发区配套房地产以及其他领域。未来杭州经济技术开发区国资将进一步明确城市开发、城市服务、科技服务、金融服务四大产业板块。其中： ● 把城市开发板块和城市服务板块作为开发区的基础产业
以智慧化城市公共服务、国际化城市建设、运营和实业投资为核心业务，在做好传统业务的前提下，创新发展思路，迎合市场需求，积极加大新经济、新产业领域的探索，实现企业转型发展的新局面。
确定以平台开发、产业服务、产业投资为其核心业务，主要涉及平台建设、产业孵化、产业服务、产业投资等，全方位产业链的建设、运营、服务等内容。
● 把金融服务板块作为新兴战略产业
以产业和城建金融服务为核心业务，目的是为了建立以开发区城市建设基金为载体的城市发展金融服务能力，通过引入银行等金融机构和社会资本，实现开发区城市建设金融发展的杠杆作用。
高新区以发展高新技术产业和战略新兴产业为主要目标，在国家战略和政策引导下，呈现如下发展趋势：
一是高新区发展模式正在由投资扩张向创新驱动转变
随着产业和技术快速发展，高新区依靠大规模投资和土地转让的方式支持区域高新技术产业发展的模式难以维持区域产业竞争力，需要将发展重点转向对创新和技术研发活动的支持，提升高新区创新要素的集聚程度，将高新区打造为区域创业的创新高地。
二是区域产业需要进一步向产业链高端环节延伸
现阶段我国大部分高新区虽然以高新技术产业作为支柱产业，但主要集中在加工制造环节，自主创新能力不足，缺乏核心竞争力，高新区的产业带动和辐射作用有限。
未来，高新区需要进一步明确发展定位，加快在科研创新和技术攻关等产业链高端环节布局，大力发展研发型产业和科技服务业。
三是由功能单一的产业区向现代化综合城市转型。
与经济开发区类似，随着城市规模扩张，高新技术开发区逐步成为城市空间的重要组成部分，要求高新区加快提升城市运营能力和服务水平，加快建设商贸、医疗、交通、教育等城市配套设施，完善商业服务、金融信息服务、管理服务、医疗服务、娱乐休憩服务等综合功能，成为城市发展的有机组成部分。
四是高新技术开发区和经济开发区的融合发展
随着我国加快推动开发区创新驱动发展，高新技术开发区、经济开发区与自贸区三者通过融合发展，加快产业整合与资源优化配置逐步成为一种趋势。
这要求各类型开发区在不断探索新发展模式，承担起国家和区域战略任务和产业发展目标。
在此态势下高新技术开发区国资布局在聚焦创新驱动发展的基础上，与经济开发区国资布局呈现出较高的相似性，重点布局战略新兴产业和高新技术产业、新型城市基建以及公共服务领域。
以苏州高新区国资为例，当前其业务布局分为六大板块，分别是房地产业务板块、旅游业务板块、社会服务板块、城镇化板块、产业园业务板块、金融业务板块。其中：● 房地产业务板块是围绕高新区优势与发展需求，进行综合类地产业务开发；● 旅游业务板块是要形成特色旅游模式，构建整体模式，具备异地复制、跟着产业园一起走出去的能力；● 社会服务板块主要针对高新区的自来水供应、污水处理以及与房地产配套的物业服务等；● 城镇化板块是围绕高新区大力推进创新型科技园区建设的需要，建设新兴产业和特色基地，积极推进基础设施建设，发展现代加工业和物流服务业投资软环境；● 产业园业务板块未来发展方向为节能环保产业、医疗器械产业、IT电子信息产业、机械制造产业、精细化工产业、现代物流产业、大数据产业、健康产业、养老产业、轨道交通产业等；● 金融业务板块开设并建立小贷（科技小贷）、担保、融资租赁、信托、基金等多种业务平台;在非银金融完成布局后，逐步形成以科技金融、产业金融、生态金融为特色的综合金融平台。
本文立足各类型区县发展区域，分析了区县国资未来产业布局方向。
由于各类型区县经济在当前我国城镇化、区域一体化和产业转型升级等战略中充当的功能定位存在差异，其区县国资需要承担的任务和产业布局方向也有所差别，对其国资未来产业布局规划需要有所区别。
截止到本文，本系列文章对区县国有经济的发展现状已经介绍完毕，接下来本文将对区县国资国企改革的现状进行介绍分析。
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另：由于区县国资管理规范性欠佳，其国有经济发展状况数据获得难度高，本系列文章研究样本有限，可能导致研究分析出现偏差，请读者谅解。