中大咨询研究院国企改革课题组 王茹 李子朴

来源：中大商业评论（zhongdareview）

关键词：区县国资国企改革

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栏目导读

区县是我国的基本行政单位，也是我国城镇化主体。区县国有经济是我国国有经济的重要组成部分，但由于区县发展相对滞后，区县国有经济成分复杂，历史遗留问题众多，区县国资国企改革进展相对缓慢。

随着我国新型城镇化和乡村振兴战略的推进，区县国有企业作为区域经济的中坚力量，必须发挥越来越重要的作用。2019年11月，国务院国资委印发《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》，要求加快构建国资监管大格局，形成国资监管一盘棋。从地方角度看，形成省市县（区）统一协调的国资国企改革发展工作体系将成为未来的发展趋势与要求。

本系列文章已经介绍了四种类型的区县国有经济发展现状：

《区县国有经济发展现状——市辖区&县级市》

《区县国资国企发展现状——县城&开发区》

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接下来，本文从国资规模、盈利能力、产业布局、负债情况这四个方面对这四种类型区县国有经济发展情况进行对比分析，以深刻了解各类区县国有经济发展特征。

一、国资规模对比分析

国资规模方面

开发区国资规模总体最大，市辖区（主要为地级市）国资规模最小，县级市和县国资规模处于两者之间。在不考虑直辖市区（行政级别为地级市）的情况下，各类型区县国有资产规模总体由大到小排序：开发区>县级市>县>市辖区。

具体规模水平方面，开发区国有资产规模一般在500亿~2000亿之间，县级市一般在200亿-600亿之间，县一般在100~300亿之间，市辖区一般在在100亿以下。此外，将直辖市区国有经济纳入讨论，其国有经济规模则最大，普遍水平在2000亿以上。

原因分析：

区县国资规模大小与国家资金投入、自身发展历程有关。

直辖市区国资规模最大的直接原因是直辖市区是直属中央政府管理的省级行政单位，其政府能够得到较大的资金支持，而且直辖市城市发展程度高，其市辖区发展时间相对较长，其国有企业也具备较长的发展时间。

开发区国资规模大的原因在于开发区经济相对发达，其政府资金相对充裕，能够对企业进行较大的资金投入，而且开发区一般经济发展迅速，能够为国有企业提供较大的发展空间。

县与县级市国资规模相对较小原因主要在于其区域经济发展相对滞后，而且需要兼顾农业发展的区域经济功能定位，对县和县级市国有企业快速发展形成一定制约。

地级市国资规模最小的原因有两点，第一，地级市区国资作为城市国资的补充，主要分担城市国资的部分功能任务，对规模的要求有限；第二，地级市区是在城市扩张过程中慢慢形成，相对于县、市或直辖市区，正式形成时间最晚，发展时间最短。

国有经济地位方面

县国有经济在区域经济中地位最为重要，开发区与县级市次之，地级市市辖区最低。从国有资产规模与GDP比值的水平来看，在不考虑直辖市区的情况下，各类型区县国有经济在区域中的重要性由高到低排序：县>开发区>县级市>市辖区。

具体数值方面，县的总体水平在0.6~1之间，开发区普遍介于0.3-0.5之间，县级市一般在0.2~0.5之间，地级市市辖区在0.1~0.4之间，普遍集中在0.3以下。此外，直辖市区这一比值在0.5左右，与开发区国资水平相当。

原因分析：

区域国有经济在区域经济中的地位与区县经济对国有资本的依赖程度有关。

县城国有经济在区域经济中地位最为重要的原因在于：在四种区县类型中，县域经济是发展相对滞后的，要求政府和国有企业在区域经济发展中发挥更大的作用，此外县作为我国城镇化的主体单元，县国有企业需要承担较重的基础设施建设投资，也导致了其在区域经济中的地位更为突出。

地级市市辖区国有经济地位相对较弱的原因主要为：地级市市辖区的经济发展所需要的基础支持主要由城市国资承担，市辖区国资主要发挥补充作用，因此区域经济对城市国资的依赖程度更高，城市国有资产规模与城市GDP的比重普遍在1以上正好反映了这一现象。

数据来源：中大咨询研究整理

二、盈利能力对比分析

盈利方面

开发区国有企业盈利能力最强，县级市和地级市市辖区次之，县国有企业盈利能力最弱。从净资产收益率来看，不考虑直辖市区的情况下，四种类型区县国资盈利能力总体呈现如下排序：开发区>县级市>市辖区>县。

具体水平上，开发区国有企业的净资产收益率普遍在1%以上，部分较高的地区如苏州工业园区能够达到4.4%；县级市净资产收益率普遍1%左右，地级市市辖区净资产收益率在0.8%以下，而县国有企业亏损情况较为普遍。此外，直辖市区国有经济盈利能力整体较高，但分化比较明显，如上海黄浦区和北京海淀区国有企业净资产收益率都在6.5%左右，而闵行区和嘉定区只有1%左右。

原因分析：

区县的净资产收益率与其所属国资的产业分布和区域经济发展情况有关。

开发区：

一方面开发区作为我国区域重点产业集聚区和经济增长重要引擎，其经济发展水平一般相对较高，加上开发区能够获得更多的国家或地区的特殊优惠政策支持，为区属国有企业发展提供良好环境；

另一方面开发区产业多数为战略新兴产业和高新技术产业，为国有资本布局提供了良好的选择，区属国有经济的产业多分布于发展前景好、投资回报率高的智力密集型和技术密集型行业。

县级市：

县级市是由城市化水平较高的县转变而来，其经济发展水平一般高于县。为了支撑自身的经济发展和城市运营，县级市需要具备相对完备的国有经济体系，所属国有企业也具备一定的盈利能力。

市辖区：

市辖区作为城市功能分化而形成的行政单位，其区属国有经济作为城市国资的补充，其功能性和公益性特征更为明显，因此其国有企业整体盈利能力有限。

随着行政单位调整，部分开发区会被纳入市辖区的管理范围或转变为市辖区，如中关村科技园区属于北京市海淀区的行政管辖范围，上海黄浦区是我国第一个经济开发区，广州开发区和广州黄埔区在行政上合二为一，这些调整会导致上述类型的市辖区国有经济特征与开发区国有经济的特征较为类似，呈现出较为突出的盈利能力。

县：

县处于我国城乡结合部，是我国城镇化的主体，这要求国有经济大量布局在市政建设、能源供应、公共交通等公共领域，城市投资类资产占比一般占据绝对地位，这些领域回报周期长，利润低，造成了县城国资资产的盈利能力差。

此外，受限于县域经济相对滞后的发展水平，县国有企业的产业布局仍主要是聚焦在传统业务，而且企业市场开拓意识不强，如许多县城公交运营尚未关注其衍生经营项目，农业领域仅停留在土地的租赁业务上，房产、土地、湖泊、矿产等资源闲置，这些都导致了县属国有企业的盈利能力不强，甚至出现亏损。

数据来源：中大咨询研究整理

三、产业布局对比分析

区县国有经济需要承担或部分承担区域管理和运营的任务，城市建设和运营、公共服务、能源供应、市政公益等是各类区县国有资本的重点布局领域。此外，各区县类型国有资本需要根据区域经济发展特点和行政单位的功能定位，适当布局竞争性产业领域。

市辖区

主要是协助区政府分担城市管理和服务的职责，国资偏向于金融投资、基础建设、居民服务、房地产、高新技术等领域布局，主要侧重于第三产业。

县城

主要是以农村为重点，兼顾城市发展为职责，国资偏向于公共服务、农业、基础建设、文化旅游等领域布局，主要侧重第一和第三产业。

开发区

以提高区域经济总量为职责，国资偏向于基建投资、工程建设、金融投资、房地产等领域布局，侧重于第三产业。

高新技术开发区

以发展高新技术为主要职责，国资偏向于高新技术、基建投资、工程建设、金融投资等领域布局，侧重于第三产业。

资料来源：中大咨询研究整理

四、负债情况对比分析

下表是根据前述分析形成的区县国资资产负债对比表，其中县城国资的资产负债率最高，普遍处在75%以上，其他区县国资的资产负债率均在65%以下，处于正常水平。

资料来源：中大咨询研究整理

县域国资资产负债率最高的原因主要有三点：

一是县城存量债务规模在不断扩大。近几年由于县城城市建设的加速推进，使得县域国企融资规模激增，目前还款高峰期已经来临，城建任务和部分BT回购资金不断增加，使得存量债务规模不断扩大。

二是县城国企的再融资能力差。由于县城投融资类企业拥有的优质资产较少，在存量资产被融资抵押后，再融资能力削弱。

三是县城国资的自身造血功能不强，盈利能力弱。前述分析显示县国有企业盈利能力是各类区县国有经济中盈利能力最弱的。

随着国家加强政府隐性债务的管理，县属国企面临资金断裂风险。财政部要求压缩地方政府债务，降低杠杆率，并规范地方国企融资行为，对县政府以购买服务的方式进行融资的行为进行清理，在大趋势下，由于县城融资渠道减少，使得县政府必须用企业现金流覆盖政府现金流贷款、项目贷款，县属国企面临较大的资金压力。

五、结语

在前文分别介绍四种类型区县国有经济发展现状的基础上，本文进一步从国资规模、盈利能力、产业布局和资产负债情况四方面分析四种类型区县国有经济的发展状况，并分析形成差异的原因，以更深刻阐述各类型区县国有经济的发展特征。

在介绍完区县国有经济发展现状后，接下来本系列文章将结合各类型区县经济发展趋势，进一步分析介绍区县国有经济未来发展态势，敬请期待。