作者 / 中大咨询研究院 陈淑莲
来源：中大商业评论（zhongdareview）
十八大以来，为解决国有企业长期存在的突出矛盾与亟待解决的问题，中共中央国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，随后一系列政策出台，形成了“1+N”的国企改革政策体系。
其中企业的功能界定与分类改革是国资国企开展一系列改革工作的前置性条件。
十九大后，为推进国资国企高质量发展，培育具有全球竞争力的世界一流企业，中央和地方进一步沿着国企分类改革的逻辑在授权放权、企业行权能力建设、激励约束机制、监督监管体系等方面开展精准施策。
企业分类改革的基本逻辑
按照“谁出资谁分类”的原则，中央和地方已基本完成所出资企业的分类工作，并在此基础上以差异化施策的方式推动国企改革往纵深前进。
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案例一：广东省属国企分类改革
广东省根据省属国有资本的战略定位和发展目标，结合企业实际，将省属国企分为准公共类、竞争类和金控类，每一类又下分两类，再次基础上分类推行企业结构调整，实施监管与考核评价。
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案例二：广州市省属国企分类改革
广州市国资委将直接监管的企业划分为竞争类、功能类、准公益类和金融类，并匹配分类考核、分类法人治理机制建设、分类财务管理和分类风险防控等措施。
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案例三：深圳市省属国企分类改革
深圳结合地方实际情况与需要，在充分尊重企业个性和自主性的基础上实施企业分类，将企业分为商业类、公益类和功能类，并相应推进分类结构调整、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核。
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综上可以看出，“以企业为基础进行差异化施策”已成共识。中央和地方结合自身实际确定企业分类，在授权放权、行权能力建设、激励约束、监督监管等方面将分类改革做深、做实。
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分类改革的主要领域及其改革趋势
由于中央和地方的国有资本体系差异，中央企业和国有企业的分类改革各有特色，但总体保持一致的趋势。
企业功能分类：各具特色，紧密联系产业实际
从中央到地方，国有企业的分类各有特色，与国有资本的定位与产业布局密切相关。
从分类方式看，三分法是中央和地方的主要分类方式，但具体的类型界定上各有不同。
中央层面主要从增强国有经济活力，保障国家安全、国民经济和国计民生出发，将企业分为公益类、主业处于充分竞争行业和领域的商业一类，以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业二类。
地方主要从支持城市建设、保障公共服务、带动经济发展出发对企业进行分类，企业类型名称及其种类数量各有差异，但从定义看，基本是功能类、公益类和商业类三类。
从分类的演变看，结合国有企业改革与发展的导向，尤其国有资本运营公司、投资公司试点及十三五产融结合格局打造，部分地方对企业分类进行调整和细化，广东省在准公共类、竞争类和金控类的分类方式上各自又细分两类，形成基础设施类、公共服务类、传统优势产业类、战略性新兴产业类、国有资本投资公司、国有资本运营公司六类；广州市则是区别其他地方将金融类从竞争类单列出来，成为企业分类的第四类。
分类授权放权：清单管理，权责边界日益清晰
中央和地方已普遍建立出资人权力责任清单，理清国资委与国有企业的权责边界。自2017年《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》发布以来，中央和地方逐步建立起以清单管理为主的授权放权机制，权责边界日益清晰，国资委管理事项逐步减少，企业自主经营权得到强化。
中央已结合企业分类开展授权放权，地方逐步跟进。
一是中央依据企业类型开展授权放权，主要将企业划为中央企业、综合改革试点企业、国有资本投资、运营公司试点企业和特定企业四类，可以看出，除将依法应归属企业自主经营范围的权限放权到位外，中央对试点企业开展了深层次授权放权，进一步激活企业经营活力。
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二是对授权放权进行动态管理。国务院国资委提出应加强跟踪督导，定期评估授权放权的执行情况和实施效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整授权事项和授权范围，这有利于提高授权的针对性和有效性。随着地方“两类公司”加速组建，地方国资监管机构重点对两类公司开展分类授权放权试点。
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行权能力建设：治理先行，管理基础不断夯实
中央和地方大力推进国有企业治理结构完善，激活企业经营活力。
一是加强党的领导，国有企业基本已将党建工作纳入企业章程，明确了党组织研究讨论作为企业重大决策的前置程序。
二是加强董事会能力建设，一方面落实和维护董事会在战略规划、集团管控、风险防范、深化改革等方面的职能，增强董事会的权威性和独立性；另一方面推动外部董事制度和董事会专业委员会建设。
其中外部董事制度建设上，部分地方提出外部董事过半要求，部分地方结合企业类型，提出差异化外部董事人数要求，如广州提出竞争类和功能类国企外部董事占多数，公益类企业外部董事至少1/3，此外目前大部分地方外部董事仍是兼职形式，少数如深圳则已落实专职外部董事。
董事会专业委员会建设上，多数地方要求设立战略、薪酬与考核、审计等方面的专门委员会，并明确主任委员的任命要求。
三是积极推行经理层市场化选聘和契约化管理，明确聘期及企业与经理层成员的权责，落实经理层成员刚性考核和退出机制。
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结合公司治理，中央和地方都要求国有企业夯实管理基础，建立统一规范管理制度与风险防控体系。
各层级国资委依据管资本为主的职能转变要求，在推进授权放权的同时也要求企业结合自身实际推进管理创新，优化总部职能与组织架构、深化人事、用工、分配三项制度改革，强化风险防控体系和内部控制机制，有效激活员工积极性同时防范重大风险。
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激励约束变革：总额管理，长效激励持续完善
中央和地方加速推进工效挂钩的工资总额管理机制，同时以多种形式试点实施中长期激励。
业绩考核上，基于对企业更细的分类，中央调整对不同类型企业的考核导向与考核重点，但总体旨在推动企业更加使企业考核导向与发展导向更加匹配。地方也逐渐意识到原有考核体系存在的问题，正探索新的企业分类及考核指标。
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工资总额上，各地方结合中央工资总额管理导向，制定出台与自身实际相匹配的工资总额管理制度。虽然各地方具体工资效益联动指标各有差异，但同类型企业大体趋同：
竞争类（商业一类）企业的联动指标主要包含反映经济效益、国有资本保值增值和市场竞争力的指标。
功能类（商业二类）企业的联动指标主要包含反映经济效益和国有资本保值增值指标，同时可根据实际情况增加任务完成率、融资成本节约率等指标；公益类企业的联动指标主要包含与反映成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力等情况的指标挂钩，兼顾体现经济效益和国有资本保值增值情况的指标。
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中长期激励上，中央推动符合条件的混合所有制企业开展员工持股，推进科技型企业开展股权或分红激励。
各地方结合自身实际试点多元化中长期激励，如北京、广东、深圳提出对核心科研人员、高技能人才、经营管理骨干实施科技成果收益分成、岗位分红、项目分红、股票（权）增值权、虚拟股票（权）、奖励基金等现金性激励措施。随着国有企业改革深化，人才的重要性愈加凸显，可以预见中长期激励将可能全面推广。
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监督监管完善：信息监管，强约束与创新容错
中央和地方已基本搭建起信息化监管平台，并通过统筹多方监管力量，健全责任追究、债务约束等约束机制，增强监督有效性，同时又探索创新容错机制，保障企业经营活力。
一是中央和地方运用信息技术，已基本搭建起涵盖产权、财务、投资在内，连接国资委与企业的信息化系统，实现监管信息重点覆盖与在线监管。
二是统筹协调外派监事、纪检监察、巡视监督等监督力量，形成分工明确、协调配合、制约有力的监督体系，此外，中央和广东省甚至已将监事会职责划入审计机构，进一步强化监督职能。
三是强化投资监管，包括落实境外投资监管、根据资产损失程度采取差异化责任追究方式并落实重大决策终身责任追究制度。
四是建立结合行业特征的资产负债率约束机制，防范化解重大风险。
五是探索企业改革创新容错机制。中央层面提出按照“三个区分开来”的要求建立必要的改革容错纠错机制，地方层面探索建立规范化、程序化的创新容错机制。
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