在完善的市场环境下，委托人与代理人之间规范的关系不仅是一种市场关系，而且是一种平等的关系，同时还应是一种契约的关系。
”党的十八届三中全会提出以“管资本”为主加强国资监管，改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资运营公司，随着国有资本投资运营公司改革试点的深入推进，传统的“国资委—国有企业”两层管理结构被打破，逐步形成“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”三层架构。具体而言，三层架构包括以国有资产监督管理委员会为代表的顶层，以国有资本投资运营公司为主的中间层和以国有企业及投资运营公司所属成员企业构成的底层
国有资本运营公司的设立，成为国有资本与市场经济衔接的平台，有利于实现国有资产市场化运行与市场经济相融合的制度设计目标。
然而，随着改革的不断深入，投资运营公司治理机制问题、投资运营公司与国资委及下属成员公司之间的关系问题、投资运营公司的运营模式等焦点问题引起理论界与政府决策部门的高度关注，也成为当前众多国有资本投资运营公司的实践难题。
国资委如何加快实现向管资本为主转变?
在完善的市场环境下，委托人与代理人之间规范的关系不仅是一种市场关系，而且是一种平等的关系，同时还应是一种契约的关系。然而，国资委与国有资本投资运营公司，目前仍是行政性委托—代理关系，国资委与国有资本投资运营公司更多是上下级关系，而非市场化委托—代理关系，在这一委托代理框架下，国有资本投资运营公司在业务开展过程中势必要接受政府指导，因此，国资委如何准确定位自身权责边界进而有效实现对投资运营公司管理的同时，处理好政府与市场的关系，成为推进试点面临的一个难题。对政府部门来说，不仅需要顶层改革推动，而且往往都需要一个渐进的、较长时间的调试过程。
投资运营公司如何提升专业化运营能力?
国有资本投资运营公司处于两层委托—代理关系中的中间层，既是代理人，也是委托人，是连接政府和市场的桥梁。如何处理政府与市场的关系，承担政策性项目和市场化项目，并进行社会效益和经济效益的综合平衡是投资运营公司普遍面临的难题。在当前的国资管理体制下，给予投资运营公司一定的参与政策性项目的自主抉择权，以保证国有资本投资运营公司的独立市场主体地位的同时，进一步健全完善法人治理结构并以此为基础建立完善现代企业制度，是解决上述难题的关键。但在实践中，国有资本投资运营公司对政策性项目的自主抉择机制和公司治理架构，尤其是科学合理的党委会、董事会制度有待进一步探索完善。
以投资运营公司为实践平台，将其打造成为积极股东代替国资委等相关政府机构履行出资人职能，并以股东身份、市场化运作机制和规范化法人治理结构参与到国有资本的投资运营中，最大限度规避直接行政干预，形成与下属企业之间的纯粹投资与被投资关系，行使“用手投票”和“用脚投票”股东权利，是改组组建国有资本投资运营公司的重要目的。然而，在实践过程中，国有资本投资运营公司向上如无法获得充分授权；自身不能有效的提升市场化运作水平；向下不敢或不具备授放权的条件，以真正履行积极股东的职能，将直接影响三层架构下管资本为主授权经营机制作用的发挥。
委托代理框架下如何实现分层有效管控?
从企业制度和市场主体角度，“管资本”应以《公司法》为遵循，通过优化集团上下公司治理结构，建立完善现代企业制度，以国有资本投资运营公司为中枢，实现对所属企业的有效管控，构建科学、高效的国有资本运营管理体系。然而，在具体实践过程中，企业的行政级别依然存在，特别是对投资运营公司控股的国有企业，政府如未将此类企业的实质控制权授权给投资运营公司管理或未实现充分授权，将直接影响投资运营公司依法参与其公司治理，在这种情况下，通过中间层管资本就变得“有名无实”。
国有资本投资运营公司作为股东，投资企业形成国有独资公司或股份有限公司，并由持股国有企业的经营者具体对企业进行经营和管理，由此形成国有资本投资运营公司与持股企业之间的委托—代理关系。国有资本投资运营公司以基金投资和财务性投资为主，不直接参与其经营，对所属企业进行监督与评估存在信息不对称，容易引发道德风险、激励不相容等问题。同时，在具体运营管理过程中，随着管理企业的增多，投资运营公司势必面临着适度向下授放权，以此建立有效的管控模式，信息不对称条件下开展管理放权，实现科学管控，成为投资运营公司的治理难题。
完善竞争性国有资产统一监管的三层架构体系
实际操作层面上，可行的思路是否可以归结为，将经营性的国有资产划归国资委统一监管而出资人权利由国有资本投资运营公司直接行使，实现两者的彻底分开，以此构建权责利清晰的国有资产管理三层架构体系。
具体而言，第一层各级国资委。作为终极出资人代表，专司国资监管，不行使政府管理职能，重点管国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。其职能主要是制定国有资本整体战略布局规划，编制国有资本经营预算，并任命国有资本运营公司董事和组建董事会。
第二层是国有资本投资运营公司。它作为国有资产的资本运营机构，是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体，定位于国有资产的直接出资人代表，原则上保持国有独资形态，专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作，不从事具体的生产经营。
第三层是享有企业法人财产权的国家出资实体企业（包括国有参股、控股企业）。定位于国有资产的具体运营，通过国有资产的经营与管理，实现国有资产的保值增值。清晰的分工，明确的职责定位，并以此为基础，建立完善三大主体之间规范的授放权清单，以此推进构建清晰顺畅管资本为主的国有资本授权经营体制。
国资监管机构要以管资本为主加快职能转变
国资委的具体职能定位体现在以下几个方面。
一是国有资本战略布局与规划制定者。在国资改革领域，理清政府和市场的关系突出表现在国资委从国企具体经营事务中脱离出来，转变为国有资本宏观战略布局和规划的主导者，并不直接干预企业的经营决策，不穿越被监管的投资运营公司干预其旗下公司的具体管理运营。
二是国有资本经营预算编制者。做好国有资本布局规划，并提供所需资金的配套支持。当前国有资本经营预算的编制主体仍归财政部门，而财政部编制国有资本经营预算最终还是要依赖国资委，因此，国有资本经营预算的编制权应由国资委行使。
三是国有资本投资运营公司管理者。在管资本为主的国资管理体制下，国资委应仅以其出资额为限，以股东身份对国有资本运营公司行使相应的决策和监督管理权。主要通过筛选、任命投资运营公司的执行董事、外部董事，优化公司董事会成员结构，组建富有效率的公司董事会，并授予其市场化的经营决策自主权，以此来有效的组织、指导和监督国有资本投资运营公司开展具体业务。
四是国有资本安全维护者。国资委要健全规范国有资本运作、防止国有资产流失的监管制度，加强对制度执行情况的监督检查。要进一步加强和改进监事会监督，完善监督工作体制机制，明确外派监事由政府派出、作为出资人监督专门力量的职责定位。国资委每年向政府报告国有资本经营状况，编制国有资本经营预算，经由政府批准，接受政府的审议和监督。
国有资本投资运营公司要提升自身能力建设
国有资本投资运营公司作为市场化的资本运营主体，是政府与市场之间的界面，要权衡处理好政府与市场之间的关系，既要防止政府干预过多导致企业失去活力，又要防止出资人监管职责不到位而产生的内部人控制风险。
对于国有资本投资运营公司：
一要坚持政策性业务和营利性业务的适度分离。从理论上讲，政府也应以此为基础，分别组建政策性的和竞争性的两类投资运营公司，这样更能明确两类公司功能界限，厘清政府与市场的边界，推进政资政企分开。政策性的投资运营公司以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，承担政策性（非经营性）的投资项目为主；营利性的国有资本投资运营公司一般不进行政策性（非经营性）投资，追求盈利（资本增值）最大是它的首要目标，对于综合性的投资运营公司（既承担政策性业务又承担竞争性业务）的投资运营公司，应进行两类业务部门分设，厘清界限，国资监管部门要以此为依据，对公司业务进行分类考核。
二要加快建立完善现代企业制度。完善现代企业制度是国有资本投资运营公司的立身之基，国有资本投资运营公司应以董事会建设为核心，完善现代企业制度，规范绩效考核办法并完善人事聘用制度、建立市场化的选人用人机制，进一步完善激励约束机制，通过规范化治理，以提升决策效率。要进一步明确党委会的权责边界，保证党组织把方向、管大局、保落实。
三要加强完善集团管控。国有资本投资运营公司要明确作为积极股东的定位，向上争取政府与国企监管机构的授权，扩大自身的业务维度和深度；向下以权力“放得下”、“接得住”为目标，优化完善集团管控权责清单，横向清晰分工，纵向充分授权，做到依法合规、集放结合、管控适度，逐步形成层次清晰、权责明确、流程顺畅、高效协调的集团管控体系。
作者：于广文（单位：浙江省国有资本运营有限公司）
来源：国有资本运营
转自：“国资智库” 微信公众号