作者 / 中大咨询研究院

来源：中大商业评论（zhongdareview）

导语

中大咨询对2019年9月份中央层面及地方层面国资国企改革政策与实践动态进行了梳理。在政策上，上海、深圳等地印发区域性国资国企综合改革试验实施方案，从多个方面综合提出改革举措，推动全国国资国企改革由点到面全面铺开，对增强国资国企改革的系统性、整体性、协同性具有积极意义，将发挥示范引领作用。实践方面，中央及地方国有企业混合所有制改革加速落地，资本市场成改革“主阵地”；另外，国有金融资本的监管有了新进展。深圳市国资委出台《深圳市属国企参与粤港澳大湾区建设三年行动方案（2019-2021年）》，吹响了市属国资国企全面参与粤港澳大湾区建设的冲锋号。

政策方面

深圳市区域性国资国企综合改革试验实施方案

一.主要内容

（一）主要目标

到2022年，在国资国企改革重要领域和关键环节率先突破、做得更好，国有企业党的建设更加符合新时代党的建设总要求，国资监管体制更加符合以管资本为主要求，国有企业经营机制更加符合企业发展规律要求，国有资本布局更加符合现代化经济体系建设要求，建设国资管理体制创新先行区、国有企业综合改革示范区、国有资产综合监管引领区、央地国资国企深度合作区、国有企业高质量发展先锋区，争做全国国有企业党的建设排头兵，将深圳打造成为党的领导有力、国资功能彰显、国有企业竞争力强的全国标杆和制度高地，做强做优做大国有资本，培育更多具有全球竞争力的世界一流企业。

市属企业总资产达到4.5万亿元，资产负债率保持在65%以下；全年实现营业收入6000亿元，利润总额达到1000亿元，净资产收益率位居全国领先地位；推动85%以上的国有资本集聚到以基础设施公用事业为主体，以金融和战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”领域；打造一批国有大型骨干企业，力争形成1～2家世界500强企业和6～7家资产规模超1000亿元、2家市值超1000亿元的优势企业集团。

（二）重点举措

根据方案，深圳区域性国资国企综合改革试验将以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，以建立符合社会主义市场经济要求的国有资产管理体制和国有企业经营机制为重点，具体举措共39条，包括把准国资功能定位，优化国有经济战略布局；落实以管资本为主要求，完善国有资产管理体制；发挥混合所有制改革牵引作用，构建现代企业制度产权基础；健全公司法人治理结构，全面提升企业治理水平；坚持市场化、契约化导向，系统优化国有企业市场化经营机制；健全国资监督体系，保障国有企业改革发展；贯彻高质量发展要求，提升国企核心竞争力；创新央地合作模式，形成上下联动的改革机制；全面加强党对国有企业的领导，争做全国国有企业党的建设排头兵等九大方面。

其中提到实施“上市公司+”战略。依托国内外多层次资本市场，综合运用股权、基金、资金等运作方式，推进资源资产化、资产资本化、资本证券化，大力推动国有企业上市，创造条件实现集团公司整体上市，加大市场化并购上市公司力度，推动国有资产向上市公司集中，使上市公司成为深圳国有企业主要组织形式和管资本的重要载体。到2022年，每家市国资委直管企业原则上控股1家以上上市公司。

完善创新发展模式。实施“圈层梯度推进”战略，打造“科技园区+科技金融+上市公司+产业集群”四位一体创新发展模式，加快推行“一区多园”模式。以深圳湾超级总部基地为基点、深圳高新区为核心圈层，打造科技园区的“深圳标准”，发挥核心圈层的引领作用。

以深圳市其他园区为基石圈层，加快形成深圳高端制造业聚集地。以深圳周边和珠三角区域为卫星圈层，加强城市群协同发展，推动粤港澳大湾区产业转型升级和布局优化。以国内其他重点区域为辐射圈层，推动有序承接深圳产业转移和外溢发展。以“一带一路”沿线国家和地区、欧美等科技一线国家为海外圈层，对接导入全球高端科技创新资源。打造深圳湾5.0版智慧园区，构建科技创新从实验室到成熟企业全过程的综合服务生态系统，提升深圳科技创新资源要素全球配置能力。

实施深圳国资品牌战略。推动市属企业全面制定品牌战略，提升深圳国资品牌知名度和美誉度。用好深圳城市品牌，实施卓越品牌计划，建立健全品牌培育和评价体系，打造深圳国资品牌集群，形成一批在国内外享有盛誉的知名品牌、知名园区、知名企业。弘扬工匠精神，推广应用先进质量管理方法，持续提高市属企业产品、工程、服务的质量层次和品牌影响力。积极参评全国质量标杆和国家、省、市质量奖项，加大专利、商标、版权等知识产权维权力度。

二、相关解读

国资委研究中心研究员周丽莎表示，深圳国有企业改革既要遵循社会主义市场经济规律又要遵循企业发展规律，建立具有中国特色的国资国企改革之路。

一方面，深圳产业布局进行调整，推动国有资本向保障城市运行和国计民生等重要关键领域集中，向具有产业转型、产业集中的优势企业集中。建立深圳联动改革协调机制，中央企业与深圳开展深度合作，推动深圳在“一带一路”、粤港澳大湾区等建设中发挥骨干作用。

另一方面，大力推进市场经济改革方向。探索国有资本市场化监管运营模式，发挥深圳投资控股公司作为国有资本投资公司试点，深圳市远致投资公司作为国有资本运营公司试点。

发挥混合所有制改革，分类推进混合所有制改革路径，提出多种市场化方式推进混改，承担政策性及平台功能的企业保持国有独资，民生保障的企业国有控股，商业竞争类积极开展混合所有制改革。积极运用资本市场，推动国有企业上市，加大市场化并购上市公司力度。积极推动管理层和核心骨干持股充分激发企业内在活力和动力，特别是积极推动高新技术企业股权激励，提升自主创新能力。（新闻来源：中国联合商报）

中国企业联合会研究部研究员刘兴国认为，今年以来，“双百行动”与“综合改革试点”，再一次为地方国企改革注入了新推力，踩下了加速器。不过除了加速之外，地方国企改革还呈现出另外一个鲜明特点，就是向纵深推进，包括从单项改革向综合改革推进，从容易改的层面向较难改的层面推进，从修修补补向脱胎换骨推进。

作为综合改革试验地区，深圳国资国企改革，必定率先迎来改革的加速期，迈向改革的新阶段。不仅在改革推进速度上抢先，而且将在改革内容上先行先试。一些改革的深水区，譬如地方国企母公司层面董事会、经理层的市场化产生与运行，国有企业薪酬制度与激励机制的市场化改革，国有资产的全面统一监管，国有企业平等参与市场竞争所需自主经营权的放权边界，都将在这些试验区域进行大胆探索。（新闻来源：中国联合商报）

广东省国资委党委书记、主任李成强调，近期中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，明确提出“支持深圳开展区域性国资国企综合改革试验”，国务院国企改革领导小组办公室批复同意《深圳市区域性国资国企综合改革试验实施方案》，意义重大、使命光荣，为包括深圳在内的全省国资国企创造了宝贵历史机遇。

省委、省政府高度重视深圳建设中国特色社会主义先行示范区工作，省国资委聚焦省委、省政府要求和自身所能、深圳所需，对深圳国资国企综改试验实施方案进行了深入学习，研究部署支持深圳推进国资国企综改试验工作。深圳市国资国企要牢牢把握这次重大战略机遇，进一步提高政治站位，加强与省国资委的沟通联系，增进双方协同合作，共同抓好综改试验的落地实施，为全国国资国企改革作出新探索。（新闻来源：深圳市国资委）

上海区域性国资国企“综改试验”实施方案出炉

一、主要内容

上海市政府官网9月5日发布《上海市开展区域性国资国企综合改革试验的实施方案》，自今年8月20日起正式实施。这是自国资国企改革区域性“综改试验”启动后，第一个公布方案的试点城市。

方案共提出七个方面26条改革举措，概括为“七个着力”。

一是着力完善国资管理体制；

二是着力推动混合所有制改革，深入推进员工持股，扩大试点范围；

三是着力激发企业内生动力；

四是着力优化国资布局结构；

五是着力完善公司治理；

六是着力加强党的领导；

七是着力加强统筹协调推进。

重点是争取国家相关税收政策在上海先行先试，完善市场主体重组和退出机制，加快解决历史遗留问题。

方案提出，到2022年，上海市将在国资国企改革发展重要领域和关键环节取得系列成果。建成以管资本为主的国资监管体制，形成符合高质量发展要求的国资布局，建立中国特色现代国有企业制度，充分发挥企业党委领导作用，构建符合市场规律的企业经营机制。基本完成竞争类企业整体上市或核心业务资产上市，力争1/3的企业集团具有国际影响力的竞争优势和知名品牌，1/3的企业集团具有领先国内同行业的综合实力和特色品牌，1/3的企业集团具有支撑区域经济发展的资源配置能力和优质服务品牌。

方案提出，混合经济改革，市场竞争类企业基本实现整体上市或核心业务资产上市，功能保障类企业加快符合条件的竞争性业务上市发展，金融服务类企业不断提高综合竞争实力；优化国资布局，80%以上的新增投资集聚在关键核心产业，80%以上的国资集聚在重点优势企业集团。

二、相关解读

上海市国资委党委书记、主任白廷辉介绍，“综合改革”是全方位探索推进国资国企改革发展，打破“属地”政策管理原则，不仅本市的地方国有企业可以享受综改试验政策，驻沪中央企业、其他地区驻沪国有企业也可以参照执行相关政策。

层层松绑+定向激励，激发企业和员工内生动力

一直以来，国企微观主体活力不足是当前国企改革突出问题，原因在于管束有余，激励不足。“国企改革的落脚点要放在如何增强企业与人的活力方面。不能捆住改革者的手脚，不能给国企改革制定框框，什么都要批准，改革就寸步难行，更别说释放企业活力了。”此前，中国企业研究院首席研究员、中国企业改革与发展研究会副会长李锦在接受人民网记者采访时这样说道。

为激发员工内生动力，集聚国有企业改革发展动能，《实施方案》从科技成果分享、国有企业领导人员薪酬、国有企业工资决定机制、股权激励等方面提出了一系列举措。

具体来看，上海外资企业、民营企业比重比较大，《实施方案》提出了探索制订和实施更符合上海国资国企改革发展需要的市管国有企业领导人员薪酬分配制度。“这意味着，上海市国有企业领导人薪酬可以参考上海市外企、民企领导人薪酬标准来制定，扩大了企业自主权，为国有企业领导人员薪酬改革提供了示范作用。”李锦表示。

同时，《实施方案》明确，工资总额预算方案由企业自主编制，分类实施备案或核准制；由集团董事会确认的所属企业工资总额预算水平，作为工资管理和企业所得税税前扣除限额的依据。

“国有企业的工资由集团董事会举行，企业可以自主制定工资，只需要备案或者核准即可，企业拥有更多的财权，更有利于激发微观主体‘人’的积极性。”李锦告诉记者。

《实施方案》还明确，依据行业特点合理设置业绩考核指标和条件，放开股权激励收益水平限制；在上海地方国有金融上市公司探索股权激励试点；逐步扩大国有控股非上市公司试点股权激励的适用范围；允许整体上市或核心业务资产上市的企业集团经营管理团队和核心员工参与员工持股；在科技型、创新型企业适度放宽单一员工持股比例限制；积极探索员工以科技成果出资入股。

“上市公司股权激励、员工持股、张江办法、创投企业跟投、职业经理人‘激励基金+个人购股’、科技成果转化收益分配等各式各样的中长期激励方式，对于国有企业特别是科技型企业的发展意义重大。”国资委研究中心研究员周丽莎告诉人民网记者，“中长期激励机制将企业与员工的利益绑定，把企业的长期发展与员工的个人发展相结合，有利于稳定人才，激发员工活力，助力企业未来可持续发展。”

在李锦看来，《实施方案》的出台，是“国有企业要加大授权放权，激发微观主体活力”的必然要求，真正体现了“放权力、增活力”这一国企改革之魂。

力推混合所有制改革，培育世界一流企业

一直以来，混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口。国资委秘书长彭华岗在国新办发布会上表示，要更加注重以“混”促“改”，促进混改企业完善治理结构、完善选人用人机制、优化激励约束，真正激发混合所有制企业的活力动力。

在推动混合所有制改革方面，《实施方案》强调公众公司的导向作用，提出推动竞争类企业基本实现整体上市或核心业务资产上市。功能类和公共服务类企业加快符合条件的竞争性业务上市发展。加大对新兴产业企业进入资本市场的培育、指导和服务，推动一批企业实现多地多层次资本市场上市。鼓励国有控股上市公司引入战略投资者，支持国有控股上市公司下属企业实施混改。

对于上海而言，推动竞争类企业上市是混合所有制改革的重要举措之一。对此，周丽莎表示，一直以来，上海国有资本运营更多的是通过上市公司资产证券化进行的，比如国盛、国际等国有资产证券化综合性平台；上海国有资产有ETF指数基金；上海作为自贸区有着金融相关优势。因此，上海本身具有运作资本市场的优势，把上市资本运作作为国有企业资本重组、聚集产业链、价值链的主要模式。

业内人士认为，通过上市把国有独资公司变成公众公司，对放大国有资本功能有比较大的好处。另外，变成公众公司之后，更为透明，有利于改善公司治理和运行结构。

“上海市要加快推动混合所有制改革，积极吸引优质资本，深化国有企业股权多元化，深化战略性合作，切实转变机制、搞活机制，更加灵敏高效地应对市场竞争。”上海市市委书记李强表示。

华东政法大学经济法学院院长吴弘接受媒体采访时表示，《实施方案》着眼于国有企业竞争力全面提高，运用市场化思维、手段和机制激发企业内生活力，开展国际化经营，加快培育世界一流企业，促进培养优秀企业家。（新闻来源：人民网）

实践方面

混合所有制改革

1.中央层面：混改加速突破，三分之二央企引入社会资本

国务院国资委副主任翁杰明18日在“深化改革添活力 砥砺奋进新时代”媒体通气会上表示，目前有三分之二的中央企业引进了各类社会资本，重要领域混改试点稳步推进。

翁杰明介绍，目前有三分之二的中央企业引进了各类社会资本，半数以上的国有资本集中在公众化的上市公司，各省区市混合所有制企业户数占比达49%。重要领域混改试点稳步推进，在10家中央企业和171家省属一级企业开展国有控股混合所有制企业员工持股试点。截至2018年底，40家中央企业制定了职业经理人制度，977户子企业共选聘职业经理人4374人，各地共有95家省属一级企业开展职业经理人市场化选聘。24家中央企业所属科技型子企业的104个激励方案经集团公司审批后正在实施，激励对象人均收入增幅达14.9%。

在2013年至2018年实施混改的央企子企业中，混改后实现利润增长的企业超过七成。45家中央企业控股的91户上市公司实施了股权激励，实施股权激励一年以上的企业营业收入平均年均增长率达到16.7%。

翁杰明表示，下一步，要坚持一个原则，即加强党的领导，坚持一个底线，即避免国有资产流失。同时，要加快推进五个方面的改革：

第一，要持续推进现代国有企业制度；

第二，要持续推进以管资本为主的国资监管体制；

第三，要持续推进更有活力经营机制；

第四，要持续推进国有资本的布局；

第五，要继续加强党的领导和党的建设。（新闻来源：中国证券报）

2.中央层面：试点扩围，央企混改步入实质落地期

2019年以来，国企混合所有制改革蹄疾步稳。一方面，以点带面，梯次展开的混改正有序、有力地深入推进。从2016年的央企“十项改革试点”，到目前160家第四批混改试点加速推进，再到国企改革“双百行动”全面铺开，混改步入提速扩围快车道。

另一方面，层级更高、规模更大的重点领域央企混改迈出实质步伐。从电信到电力，从石油天然气到铁路军工，如今盐业混改落地在即。混改浪潮中，中国联通、国家电网、中国铁路总公司、中盐集团等相对垄断领域的央企相继破题；中粮集团、东航物流、南方航空、中国黄金、宝武钢铁等竞争领域央企混改竞相落地。

此外，从“双向混改”到“央地合作”，多形式、多路径的混改正稳步前行，激发各类市场主体活力。目前看，第四批混改试点企业正在制定、完善本企业混改方案，年底之前，会有一批第四批试点企业的混改方案获准批复实施。（新闻来源：中国证券报）

3.中央层面：资本市场成改革“主阵地”

2019年以来，央企和地方国企上市公司的并购重组事件共有327起，同比增长57.97%。民企入股国企32起，去年全年为50起；国资入股民企共53起，同比增长82.76%。

牛牛金融研究中心研究总监刘迪寰指出，国资入股民企积极性高涨的原因一方面是为民企纾困。对于流动性出现问题的民营上市企业而言，国资的战略性入股，已经成为重要出路。另一方面，国资入股民企在给民营企业带来资金支持的同时，也使得国资实现从“管资产”到“管资本”的转化。

 展望未来，国企改革领域可以重点关注四条主线。一是竞争性领域提高民资占比。未来竞争性领域中，放松管制、提高民资占比值得关注。二是今年是“双百行动”实施的承前启后之年，有望向纵深推进，入选企业表现值得期待。三是国资重地跟进地方国企混改。上海、江苏和山东等地改革动向值得跟踪。四是因财政压力较大倒逼混改的中西部及东北等省份。（新闻来源：中国证券报）

4.地方层面：多地相继出台混改相关实施文件和指引，明确混改任务目标

北京市国资委印发《北京市属国有企业混合所有制改革操作指引》。北交所数据显示，北交所通过产权转让和增资扩股两种方式助力14家北京市属国有企业完成混改，共计引入社会资本82.18亿元。内蒙古自治区将出台规划，力争到2020年，区属企业混合所有制企业户数占比达到65%左右。山东省提出，确保3年内，省属企业混改户数和资产占比均超过75%，资产证券化率达到70%。此外，江西、四川、广东、海南等地混改也正加快落地。今年地方国企改革明显加速，出现一些新特点，如以基金形式参与的投资者增多，用市场化债转股和混改相结合的方式增多，央地合作推动地方经济国企改革的案例增多。（新闻来源：中国证券报）

国资监管

中央层面：国资改革瞄向金融领域，国有金融资本管理配套文件将出

“加强金融机构国有资本管理与监督”是9月9日中央全面深化改革委员会第十次会议提出的重要内容，本次会议审议通过了《国有金融资本出资人职责暂行规定》，这份重要的政策文件有望于近期正式对外公布。

盘古智库高级研究员吴琦表示，近年来，虽然我国国有金融资本规模稳步增长，经营管理机制不断理顺，但同时，一些深层次、结构性的问题也日益凸显，如职责不明、授权不清、管理不畅，资本布局有待优化、运营效率有待提高等问题，不仅对国有金融企业的持续健康发展造成制约，也不利于金融服务实体经济效能的提升。

加强国有金融资本的管理与监督，不仅有利于完善金融监管和治理体系，保持对国有重点金融机构的控制力，维护国家金融安全，也有利于推动国有金融机构建立市场化的经营机制，提升核心竞争力和资本配置效率，更好地服务实体经济。

早在去年7月份，中共中央国务院就发布《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，被看作是解决长期存在的国有金融资本出资人职责模糊不清等问题的顶层制度性文件。针对此次审议通过的《国有金融资本出资人职责暂行规定》，业内普遍认为，这将是对国有金融资本出资人职责范围的进一步细化。（新闻来源：证券日报）

粤港澳大湾区建设

深圳：深圳市国资委出台参与粤港澳大湾区建设三年行动方案

为深入贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》和广东省、深圳市推进粤港澳大湾区建设有关文件，以及《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，牢牢把握中国特色社会主义先行示范区、粤港澳大湾区建设和区域性国资国企综合改革试验等历史机遇，市国资委出台《深圳市属国企参与粤港澳大湾区建设三年行动方案（2019-2021年）》（以下简称《行动方案》），吹响了市属国资国企全面参与粤港澳大湾区建设的冲锋号。

《行动方案》按照坚持和加强党的全面领导，坚持全面深化改革、全面扩大开放，坚持世界眼光、国际标准、深圳特色、高点定位,坚持以人为本、创新驱动、生态优先，坚持设施联通、要素畅通、空间优化、产业协同，树牢全球视野、强化区域意识的要求，紧紧围绕“到2022年，市属国有企业总资产力争达到4.5万亿元，打造1-2家世界500强企业，形成6-7家资产规模超1000亿元企业集团”的发展目标，全面对接港澳所需、湾区所向、国资所能，提出8大行动、29项重点任务、92条措施、4项保障措施和122个具体项目。

一是实施空间格局优化行动。按照“深港澳深度合作-深汕莞惠协同发展-珠江口两岸融合互动-全国重点区域辐射布局”的思路，战略拓展粤港澳大湾区“9+2”城市业务布局，提升市属国资国企对湾区的空间优化支撑作用。

二是实施科创中心建设行动。按照“基础创新-技术攻关-成果产业化-创新载体建设”全过程创新生态链思路，着力解决基础研发投入和布局、核心技术研发、科技创新链条、高水平科技载体等相关问题，进一步增强科技创新与产业协同能力。

三是实施基础设施联通行动。按照“海陆空铁+智慧城市”的思路，发挥市属国资国企在城市基础设施建设中的主导地位和作用，进一步提高市属国企参与湾区基础设施互联互通，助力国际航运、航空枢纽建设能力。

四是实施现代产业发展行动。优化市属国资国企资源配置与产业布局，进一步促进现代服务业、战略性新兴产业、海洋产业等优势产业集聚，服务大湾区世界级产业集群发展。

五是实施绿色湾区共筑行动。立足市属国资国企绿色产业领域基础和优势，从“环保治理、市场开拓、绿色低碳发展”三个维度，进一步推广绿色经营、绿色发展理念，共筑绿色湾区。

六是实施优质生活圈保障行动。从“民生服务、教育及人才、文体休闲、健康养老”四个维度，提供具有国际先进水平的公共产品和服务，进一步完善宜居宜业宜游的优质生活圈。

七是实施“一带一路”拓展行动。以“重大项目建设、创新合作和产业合作”为着力点，进一步推进“一带一路”海外业务拓展，构建与粤港澳大湾区的强大联结。

八是实施重大战略平台建设行动。坚持“聚点突破、以点带面”，重点推进深港科技创新合作区等七大战略平台建设，进一步优化重大战略平台合作建设模式，全面带动区域融合发展。

下一步，市国资委将全力抓好《行动方案》落实，将特区国资国企打造成为增强深圳核心引擎功能的重要力量，为深圳朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行，努力创建社会主义现代化强国的城市范例提供有力支撑。

转自：“中大商业评论” 微信公众号