所有权和经营权分离是现代公司制企业的基本特征，这种分离既为企业发展创造了条件，也会带来潜在风险，即经营者可能出于私利选择机会主义行事，尤其是委托-代理链条较长的国有企业，所有权和经营权更是高度分离，客观上为经营者背离所有者的利益提供了可能。

因此，出资人在采取一些有效措施加强对经营者的激励的同时，必须对企业法人财产的使用有一定的发言权和监督权。国有企业外派监事会制度作为完善国有企业公司治理制度的重要方面，就是要解决因国有企业所有权与经营权分离而产生的出资人监督权和监督动力问题。

现行国有企业外派监事会制度是一种政府供给主导型的制度安排，由作为出资人代表的国有资产监管机构（即国资委）负责日常管理，在监督国有企业合规经营、防范国有资产流失、促进国有企业改革发展等方面发挥了重要作用。

但当前的外派监事会制度也存在一些问题，如较少考虑国有企业类型的多元性，独立性和权威性不够，与其他监督制度存在权力交叉，容易出现监督责任真空等。党的十八届三中全会以来，国企深化改革成为中国经济体制改革的重点，而国企改革的核心是分类推进混合所有制，混合所有制意味着所有权和经营权的进一步分离，在此背景下，监督机制的创新就势所必然。

为了更好地发挥国有企业外派监事会的监督作用，增强监督有效性，本文将就如何深化完善国有企业监事会制度展开讨论分析。

一、现行外派监事会制度的作用及问题

我国从1998年开始建立稽察特派员制度，由政府向重点大型国有企业派驻稽查特派员，代表国家对国有重点大型企业行使监督权力，其主要职责是财务稽查，并借此发现是否存在国有资产流失或贬值，进而对经营者的经营业绩作出评价。

稽察特派员制度作为一种具有较高权威性的外部监督机制，能够在国有企业内部所有权约束软化的条件下起到一定的监督作用。由于稽察特派员制度是依据国务院颁布的《国务院稽察特派员条例》建立的，与《公司法》中监督机构是监事会的制度规定存在冲突，因此从2000年3月开始稽察特派员制度逐步过渡到了外派监事会制度。

外派监事会制度承袭了稽查特派员制度的做法，并在人员组成、职责和监督机制方面进一步做了规范。

其中，监事会成员由政府任免，对政府负责，并实行回避和连任限制，主要职责仍然是对国有企业进行财务监督和经营者行为监督，不同于稽查特派员制度下只能实施事后监督的做法，外派监事会制度开始重视过程监督。监事会的检查监督方式包括：

（1）听取国有企业负责人的汇报，在企业召开与检查监督事项有关的会议；（2）查阅国有企业的财务报告、会计资料和与经营活动有关的资料；（3）向职工了解情况；（4）向税务、审计、银行等部门调查了解被监督企业的经营等状况。此外，监事会主席或经其授权的监事可以列席企业有关会议。

国有企业外派监事会制度是一种政府供给主导型的制度安排，其作用体现为：

第一，外派监事由国务院或国资委委派和选聘，在央企层面，外派监事会主席由副部级公务员担任,并辅之一名司级公务员助理，2～3名处级公务员助理。

外派监事会的这种较高行级别保证了制度安排的有效性，能够对企业产生较强威慑力，从而起到内部监事会难以起到的重要作用，也有助于形成相互制衡的治理结构。

第二，外派监事对政府或国资委负责,由政府或国资委付给薪酬,最大程度地切断了外派监事与国有企业及其经营者在经济、行政和感情等各方面的关系,保证了其独立性。

第三，外派监事有向上反映问题的渠道，需定期向国务院报告检查结果,提交监督检查报告,对企业经营业绩、企业管理、改革发展以及企业主要负责人的业绩进行评价,并提出奖惩、任免的建议。

第四，与稽查特派员制度相比，外派监事对企业的监督由事后监督转变为当期监督，提高了工作的实效性。

然而，现行外派监事会制度也存在着一些问题，主要体现在：

首先，外派监事是由政府或国资委选派的，国资委作为国有企业的出资人代表，其出发点是国有资产的保值增值，因此更多关注的是企业的经济目标，较少考虑国有企业类型的多元性，从而可能导致对国有企业社会目标的忽视，继而引发企业损害社会公共利益的行为。

其次，外派监事与外派董事从属于同一派出机构，同一委托人下的代理人之间很难形成有效监督，因为一旦有利益分歧，委托人会出面进行调停，导致他们之间的制衡在较大程度上失效。

再次，由于监督对象（多个代理人）之间的权责不清晰，容易出现如下两种情况，一是责任主体认定错误，追究了不该追究的人；二是集体承担责任，所有当事人都不同程度地受到处罚。最后，外派监事会制度与其他监督制度存在权力交叉问题，容易出现监督责任真空。

二、国有资产监督目标模式基本框架

中国国有企业分布领域广泛，既有公益性的，也有盈利性的，二者目标不同，经营方式也有较大差异，需要设计不同的监管方式和制度安排，使监管有的放矢。

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中明确指出，国有企业属于全民所有。严格来说，应该是国有资产属于全民所有，这里的国有资产包括经营性国有资本和非经营性国有资产。

在物权法中，一个被证实了的基本原理是，资产的所有者是最有权利也是最有动力行使所有权权能，从而最大程度实现资产的保值和增值的，这也是交易成本最低的一种制度设计。

但是，作为国有资产所有者的全民是一个集合和抽象的概念，无法行使国有资产所有权，只能委托全民的代表，即全国人大来履行这一职能，于是出现国有资产所有权行使的第一层委托-代理关系。而由政府行使国有资产所有权则缺乏理论基础，这是因为：

一方面，政府官员不是由全体人民选举产生，由政府监管国有资产容易导致与全民利益脱节，政府机构甚至可能借助行政权力，以牺牲全民利益的方式谋取本部门和个人的利益。相反，全国人大代表是全体人民选举产生的，尽管“个人代表”也具有“经济人”本性，但由于人民可以按照法定程序罢免人大代表，能够在相当程度上产生对人大代表的约束力。

另一方面，国有资产所有权是一种财产权利，而不是行政权力。财产权利体现所有人与非所有人之间对财产的占有和支配关系，它可以分解和转移，可以进入市场进行平等交易，而行政权力体现的则是政府机构对个人和社会组织的支配关系，具有强制性，不能进入市场进行交易。如果让政府机构行使国有财产权，则极可能使国有财产权的行使具有某种行政强制性质，从而极易侵害市场交易主体双方的利益。

由于全国人大不是全日制工作机构，只是一种代议和立法机构，由其直接行使国有资产所有权是不现实的，但不直接行使所有权并不意味着放弃对所有权行使的监督，当然，这种监督不是日常监督，而是规则监督。

鉴于国有资产规模庞大，有必要在全国人大内设立一个专业性的“国有资产委员会”，专司国有资产监管和所有权行使的法律、规则起草，以及相应的守法、守规的检查工作，行使国有资产“处置权”，决定利润的分配与使用。

有立法者和规则制定者，就要有法律和规则的执行者，即全国人大需要委托一个专门机构来执行国有资产的法律和规则，这个专门机构就是目前的国有资产监督管理委员会（以下称为“政府国资委”），于是便有国有资产所有权行使的第二层委托-代理关系。

该委员会是全国人大派出的事业性单位，由全国人大负责监督，由国务院授权，作为国有资产出资人代表，实施国有资产所有权管理，使经营性国有资产产生利润，使非经营性国有资产得到合理配置和有效利用，实现社会目标。

政府国资委作为一个事业性机构，不具有行政权力。但由于全国人大和国务院都是国家权力机关，这使得政府国资监委不可避免地拥有某些政治优势，因此简单地规定它不具有行政权力并不能完全消除它对企业的政治影响力。

为了彻底割断行政权力对企业国有资产（即经营性国有资产）市场运作的渗透，必须规定政府国资委不具有直接经营国有资产的权力。而且事实上，国有资产分布十分广泛，政府国资委也不可能直接经营国有资产。也就是说，依规依法对国有资产的配置和使用进行监督是政府国资委的全部职责所在。

对国有资产运营合法合规的监督不是抽象的，需要授权有关机构具体执行，这个机构就是监事会。国资委内部设有相关职能部门，负责拟定或起草国有资产监督和运营相关法规，以及国有企业改革政策，交人大或国务院或国资委审议通过。

与这些职能部门不同的是，监事会不是国资委的职能部门，而是政府（国务院或地方政府）的授权机构，根据人大或国务院或国资委通过的法规，对国有资产运营实施有效监督，国资委则为监事会的监督工作提供服务和支持，同时也获授权监督和评价监事会的工作。由于相关法律法规是人大、政府或国资委审议通过的，政府是人大选举产生的，因此，对监事会的授权同时来自政府和国资委。

对于中央企业来说，对监事会的授权来自于国务院和国资委，可以直接向国务院负责。

根据以上论述，国有资产监督目标模式框架如图1所示。

图1  国有资产监督目标模式基本框架

此外，从严格意义上，非经营性国有资产也应当纳入国资委的监督范围，但监督目标与经营性国有资产不同。由于我国国有资产规模庞大，目前可行的做法是：经营性国有资产作为资本，由国资委及其授权的监事会负责监督；而非经营性国有资产，则由财政部负责监督为宜。

三、国有资产监管机构的监督职权和监督对象

从理论上说，全国人大作为国有资产最终所有者（全体人民）的直接代表，具有最高监督权，但人大作为一种代议和立法机构，其对国有资产所有权的监督主要体现在出台国有资产相关法律和规则，并对守法和守规情况进行监督上，加之我国国有资产规模庞大，分布广泛，人大的监督不可能是经常性的，因此政府国有资产监管机构，即政府国资委的监督职能就必须强化和充分落实。

2015年9月发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出，要“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变”。

由“管企业”向“管资本”转变，意味着对国有资产运营进行监督是国资委的核心职权，国资委对企业要少“管理”，多“监督”。换言之，从本质上说，国资委就是一个监督机构。

在政府设立专司国有资产所有权监管机构是许多国家的普遍做法，如意大利有国家参与部，法国有经济、财政与预算部，英国工业部内设国有企业局，日本在其大藏省理财局下设有国有财产总括课、国有财产审查课、国有财产第一、二课、国有财产鉴定课等。

但除了意大利等国家设有独立的国有资产管理部门、英美等国家由国会行使国有资产所有权外，绝大部分西方国家都把国有资产所有权监管机构设在财政部门，即将其作为行政机构，这是因为西方国家国有资产的绝大部分是非经营性的。但要注意的是，尽管这些西方国家的国有资产所有权监管机构是行政机构，其所有权行使的法律依据却大都是商法。

我国政府国资委作为国务院的特设机构，由国务院（对于地方国有企业，则是地方政府）授权，以出资人身份负责国有资产所有权的运作和监管。既然是所有权监管，以行政权力来行使所有权就是不合适的。

尽管国资委是代表全民实施国有资产所有权监管，但这种“代表”与作为直接所有权人的个人和企业具有本质的区别。作为直接所有权人，企业或个人谋求收益最大化是其“经济人”本性使然，也是符合市场规则的；而作为出资人“代表”的国资委，它所掌握的资产的最终所有权人是全民，全民作为一个整体，不仅追求所有权的物质收益，而且还有社会稳定、弥补市场机制不足等要求。

有鉴于此，目前把政府国资委设为事业性特殊机构的做法是比较合适的，对它的激励也应与国务院其他部委一样，更多来自行政职务的晋升。

1. 国资委的监管职权

政府国资委的核心职权是监管，尤其是监督。监管要有效，必须明确监管的依据、监管范围、监管内容、监管责任和激励。

从监管依据看，各类法律和规则是国资委监管的主要依据。国资委要负责组织国有资产和国有企业相关法律、规则的起草工作，包括国有资产法和各种专门立法，有的立法需要通过人大（包括全国人大和地方人大）审议通过，有的需要政府（国务院或地方政府）审议通过，有的是国资委部门规章，通过立法和立规，把国有资产的监管和运营制度化、规范化。从监管范围看，国资委需要处理国有资产监管中的重大问题，如国有资产的类型和范围、处置程序、收益分配、预算格式和编制程序等。

从监管内容看，

一是定期或不定期检查国有企业的各种报告，尤其是财务报告；

二是参与（但不干预）国有企业董事会的战略决策，一旦发现国有企业董事会违反法规或程序，及时给予提醒，尽可能提高企业决策的科学性；

三是对国有企业任何人员，尤其是董事会和高管人员，提出质询，以及时发现国有企业资产运营中可能存在的问题及目标实现情况。监管报告可以公开，以接受大众监督。

从监管责任和激励看，国资委要明确监管责任，将责任要落实到人，对于因监管不力造成的国有资产损失或运行低效率，应有相应的问责制度和程序，而且问责力度要足够大以对监督者的监督产生压力。

2. 国资委的监管对象

国资委的监管对象主要包括对“资本”的监督、对“人”的监督和对“事”的监督，具言之：

第一，对“资本”的监督。党的十八届三中全会提出，要“以管资本为主加强国有资产监管”，这是对过去“管资产与管人、管事相结合”的国有资产监管体制的新的突破。这种突破包括两个方面：一是从管理向监督的转变；二是从全面监管向重点管资本的转变。

实际上，“管资本”与“管人”和“管事”三者之间并没有严格的界限。从现代企业出资人角度而言，“管资本”涵盖着“管人”和“管事”，就是说，出资额度的大小决定着出资人在企业中的话语权，包括对“人”和“事”的话语权，这是公司治理的基本原则。

国资委作为国有企业的主要甚至独家出资人（代表），其享有的权利是政府授予的国有资产所有权以及由此决定的收益权、处置权和监督权，收益极大化是最终目的。但需要指出的是，国资委所享有的国有资产所有权、收益权、处置权并不是完全的，因为国有资产的最终处置权和收益分配权要由全国人大或政府掌握。

对于经营性国有资产来说，管资本的核心是价值管理，即主要考虑国有资本增值而不必太在意采取何种方式实现这种增值，尤其是其中具有充分竞争性的国有资本更是如此。

至于国有资本增值大小的评价，可以参照行业平均利润率。既然“管资本”的核心是价值管理，那么监管方式就应该主要是通过监事会运用法律和经济手段的监督，以此才能实现国资增值的最大化。

第二，对“人”的监督。对“人”的监督是基于政府或国资委作为出资人（代表）的地位，即政府或国资委有权向国有企业派出自己的“代理人”。

在这方面法国的做法值得借鉴，法国国有资本占90%以上的企业的董事长、总经理由政府直接任命；国有资本占50%以上的企业的董事长、总经理由企业董事会选举产生，但需获得主管上级认可；国有资本占50%以下的企业的董事长基本上通过选举或协商产生，政府发言权的大小随国有资本比重的大小而变化，总经理则采用聘任制，无需上级批准。

在总经理选聘过程中，成功的私有企业家是主要的人选。实际上，由于股权较为分散，政府往往只占1/3左右的股权就可获得实际控股地位，因此，除了部属或一级国有大企业外，大部分国有控股企业董事长和总经理的选择有相当的自由度，政府主要通过委派董事（即政府董事）对企业实施控制。

在我国，国资委作为出资人，对其全资和控股的公司亦应按照法律程序选择相应的代理人进入企业董事会，所谓对“人”的监管实际上就是对董事的监管。除了少数独资和绝对控股企业外，大部分企业的董事长应由全体董事选举产生，总经理则应由董事会选聘产生并向董事会负责，甚至可以聘任有能力的民营企业家作为国有控股企业的总经理。

如果由国资委直接任命企业高管人员，则既不合法，又将使董事会不必承担选错经营者的风险和责任。需要指出的是，国资委对自己派出的董事进行监管并不意味着对企业董事会实施全面控制。世界范围内的经验表明，有适当独立性的董事会可以提高国有资产的运营效率，也正因为如此，许多国家的国有企业（包括国有独资公司）董事会中都引入了适量的独立董事。

为了降低监管成本，提高监管效率，需要解决的关键问题有以下两个：一是落实责任机制。董事会是集体决策体制，如果董事会的战略决策（比如重大投资决策）错误或失误，或者因董事会对经理层的监督出现真空而导致经理层日常决策失误并产生重大损失，那么各位董事间如何清晰划清责任，各自承担多大责任？

现实中，因董事会是集体决策而无人负责的情况时有发生，即使有人承担责任，也可能是以已经造成国资巨额流失作为代价的。

《公司法》明确规定，总经理由董事会独立选聘。但是，《公司法》对总经理的独立权力和独立责任的规定却比较模糊。

现实中，我们不难发现一个比较普遍的现象，即董事长常常被视为 “一把手”，全面干预总经理的日常经营决策，而在决策出现错误或失误时，却又可以推脱责任，认为这是总经理的权力范围。

这无疑会严重影响总经理权力的独立行使和相应的责任承担，最终造成责任不清，产生国有资产流失的巨大风险。因此，划清各位董事，以及董事长和总经理的权力和责任边界非常重要。

一方面，通过实施董事会备忘录制度，把董事会责任明晰到个人，对于失职造成损失者，给予足够力度的惩罚；另一方面，明确董事长是董事会的召集人，而非 “一把手”，确立总经理在经营层的权威和“一把手”地位，法无授权任何人（包括董事长）不得干预总经理的日常经营决策，同时总经理也必须对公司日常经营决策承担独立法律责任。

二是激励机制。要在对代理人贡献做出客观评价的基础上，根据市场规则，给予与其贡献相吻合的物质激励和声誉激励。

对于董事和高管人员，要更多地来自职业经理人市场，在这样的市场中，高能力、高信用的经理人必然对应着高价格，足够力度的薪酬激励，有助于经理人实现自我约束。

另外，职业经理人市场具有信号传导作用，即做的越好，声誉越高，身价也会越高。需要注意的是，对于来自于职业经理人市场的独立董事，薪酬并不是主要的激励方式，更重要的是声誉激励。当然，今天的高声誉会带来明天的高报酬，而不过这种高报酬不是来自于担任独董的企业，而是来自于其担任高管的企业。

第三，对“事”的监督。对于“事”的监管，国资委“越权”的可能性比较大，应特别慎重，通过相关规则严格界定 “管事”的范围。

一般而言，国有企业的具体经营活动，国资委不可干预，国资委要管的“事”应严格限定在作为外在出资人进行有效监管方面。国资委只能在规则和授权范围内行事，对于国有资产运营中的重大问题，应提交全国人大国资委讨论，无权自行决定。

此外，“管事”的原则也应当明确。以防止国有资产流失为例。国有企业在对国资产权进行交易时不能造成国资流失，这是很明确的，但关于国资流失的判断标准存在一定主观性。

在国有资产交易过程中，目前的做法是确定一个价格“红线”，这种做法是缺少足够的科学依据的，因为价格是在交易透明的前提下由市场主体的谈判确定的。合理的做法是对国有资本交易程序进行补充和细化，包括寻找受让方的方式、受让方的资格要求、竞价方式的选择、信息披露等内容。

只要是在符合市场规则的国有资本法定交易程序的前提下，进行的公开、透明交易，交易结果就是受到法律保护的，责任人就不应该承担所谓“流失”的责任。这样既有利于降低监管的主观性，又有利于激发代理人改革的动力，也有利于国有企业的可持续发展和国有资本的可持续增值。

四、国有资产监管机构如何监管：监事会的监督职权

作为国有资产运营合法合规性监督的具体执行机构，为增强监事会的有效性，应重点加强以下几个方面工作：

第一，保证监事会监督的独立性和权威性。监事会主要负责监督国有企业决策的正当性和合规性，以保证决策的制订程序和执行结果不会对出资人（全体人民）和其他直接利益相关者（如职工、债权人）的正当利益造成损害。从有效保护出资人和其他利益相关者权益的角度出发，监事会的监督不应仅仅局限于财务监督，还应进一步扩大和加强监事会的业务监督权，尤其是对代理人决策的监督权。

但是只有拥有较高的独立性，才能保证监事会对国有资产使用和配置监督的有效性。目前我国将监事会作为政府或国资委的授权机构，这种制度安排已经为监事会的独立性提供了基础，但还需要进一步强化其权威性，这就需要明确其授权部门是更高级的机构，即对于中央企业，就是国务院授权；对于地方国有企业，就是地方政府授权，而不能仅仅是同级国资委授权。至于国资委，则为监事会的监督工作提供服务和支持，同时也监督和评价监事会的工作。

第二，完善监事会监督的组织结构。不论是从人员规模还是组织建构看，目前的监事会还不足以监督规模庞大的国有资产。

但这并不意味着一定要大量增加监事会的人员数量，可以考虑借用社会资源，即聘请国有资产监管和国有企业改革的研究力量作为社会公众代表，包括经济、法律、会计、审计等领域的专家，由他们担任独立监事，并建立相应的开放式机构，如审计委员会、合规委员会等，与编内监事会共同参与国有资产运营的监督工作。这种做法，既不增加监督成本，又能提高监督的中立性和独立性，还有助于研究者开展相关研究。

另外，也可以考虑选择部分职工和债权人代表参与监督，作为直接的利益相关者，他们对于代理人的决策行为具有内在的参与监督动力。由此便会形成一种共同监督模式，这是利益相关者共同治理的重要方面。

第三，明确监事会监督的责任和激励机制。目前我国国有企业监事会的责任和激励机制基本上是缺失的，建立和健全监事会的责任和激励机制，有助于提高监事会监督的压力和动力。应在明晰监事会尤其是监事个人权责的基础上，大幅度提升监督失职的责任力度，同时大幅提高监督成效高的监事的激励力度，以提高监事会监督的积极性和有效性。

第四，注重监事会监督与外部市场监督治理的相互补充。外部监督治理通过市场竞争发挥作用，市场竞争越充分，其作用的效果越佳。

鉴于部分国有企业所在领域开放程度较低和职业经理人市场不健全的现实，完善外部治理机制，如经理人市场、控制权市场和产品市场等，以加快形成国有企业代理人的市场评价机制，强化国有企业代理人的自我约束，从而与既有的监事会监督机制相互补充，这无疑也会极大地降低监督成本，提高国有资本运营效率。

第五，明确监事会与其他外部监督机构的关系。

目前针对国有资产和国有企业的外部监督机构众多，包括巡视组、纪委纪检、发改委、财政部门、审计机构等。多机构监督能够对企业违规经营产生极大威慑力，因此也有其存在的必要性，但如果权责不清，则容易回归过去的“九龙治水”，一方面导致监督成本居高不下，另一方面，各机构间互相掣肘，不仅会降低监督有效性，也会使企业疲于应对，影响正常经营，最终造成国有资本价值不增反降。

只要各监督部门间权责不清晰，就难以形成监督合力。鉴于明晰各机构权责较为困难，可以考虑使监事会与其他监督机构相关职能合署办公。

在监事会组织结构方面进行专业化配置，即设置业务合规性监督（针对企业决策的监督）、财务合规性监督（审计职能）、党纪合规性监督（纪委纪检职能）、公共利益监督（可由聘请的专家担任）等，以整合各机构监督力量。由此，国有资产监督的“九龙治水”分散局面便可以在很大程度上得以避免。而且由于这些机构在监事会内部，在以上各种机制发挥作用的情况下，有助于形成监督合力，降低监督成本，提高监督效率。

第六，合理评价监事会监督的有效性。评价监督的有效性不能以发现多少问题为主要标准，而应以监督对象（代理人）违规率低以及其所在企业的绩效提高作为主要标准。

另外，对代理人决策行为的监督要立足于长远，因为很多决策行为，可能短期看效果不明显，甚至还会出现账面国有资本量的减少，但从长远看，则能够带来企业绩效的大幅提高和国有资本的大幅增值。只有这样才更有利于调动代理人和监事会两方面的积极性，从而更有利于国有资本的增值。

本成果为2018中国企业改革发展优秀成果

成果创造人：高明华（北京师范大学经济与工商学院）