----- 从十三个角度谈对国资委授权清单的看法

李 锦 

今年以来，国资国企改革最大的悬念就是国资委授权清单的出台，以及授权清单能否给国资国企改革带来哪些变化。因为国资委从十八届三中全会以来的所有文件，除22号文件外都很低调，具体内容几乎滴水不漏。而前几日对国资委授权清单却与众不同，官方主动发布信息。

国资委主任肖亚庆主任在博鳌亚洲论坛期提到，央企投资运营公司试点单位上报方案很快就会批复。4月17日，国资委副主任翁杰明到第三批国有资本投资、运营试点企业——新兴际华集团调研。他强调，要不断优化总部职能、加大授权放权力度、强化正向激励，切实增强企业发展活力动力。

此前一天，国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在新闻发布会上表示，下一步国有资本投资、运营公司授权放权力度将进一步加大，目前正在做授权放权清单，很快会公布。

领导一说很快，媒体上便用标题《国资委：2019年授权放权清单将很快公布》。国资监管权力和责任清单出台后，放权、授权范围也将进一步细化和扩大，这对当前国资国企改革意义重大。下面，我对国资委授权问题从十三个方面陈述观点。

从授权意义来说，改革国有资本授权经营体制，是整个国有资产管理体制的主题和核心内容。党的十九大报告指出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。改革国有资本授权经营体制，是体制改革的主体内容。从经委改装过来的国资委，长期把所有权、经营权、分配权一把抓，过去国资监管存在越位、缺位、错位等问题，在本应属于企业的经营权领域干预太多，影响了企业发展，明确国资委的定位问题，是实现向管资本转变的前提。按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离要求，科学界定国有资产出资人监管的边界，国务院国资委作为国务院直属特设机构，根据授权代表国务院依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权。不行使社会公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权。两个不，一不是政府，二不是企业，而是国有资产出资人的代表。国资委授权清单是国企改革的重要内容，国资委放权和从管人、管事、管资产转变为管资本是改革的核心议题，授权清单意味着经营权将更多地下放到企业，让企业成为独立的市场主体，增强企业活力。

从授权背景来说，上面是高度重视的。2015年9月《关于深化国有企业改革的指导意见》明确指出，国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。2018年政府工作报告对推进国资国企改革的安排：制定出资人监管权责清单。深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。明确“制定出资人监管权责清单”，今年报告没有再写，显然这件事情已经在办了。

从授权准备来说，解决这个重大问题的条件已经成熟。前年的改革，直接列出了43项精简的国资监管事项，其中取消26项，下放9项，授权8项，是个放权清单。包括减少对企业内部改制重组的直接管理，不再直接规范上市公司国有股东行为，推动中央企业严格遵守证券监管规定。包括减少薪酬管理事项，取消中央企业年金方案、中央企业子企业分红权激励方案审批等。从组织来看，目前，在中央企业层面，国有资本投资、运营公司试点有21家——开始有4家，后来扩大到10家，去年年底又扩大了11家。新进的11家正在制定方案，有的方案也通过了国资委批复。中央企业96家，有21家，快占四分之一，占一定比例了。面扩大了，涉及到的行业产业内容也扩大了，这个时候将更多探索改革中的重点、难点或者痛点问题。近期，北京、成都、合肥等地纷纷出台国资委出资人监管权力和责任清单，以此为突破口加快了国资监管改革的脚步。根据成都市国资委公开的信息，成都市国资委在对出资人监管事项进行了全面梳理后形成《出资人监督权力清单2018年版》、《出资人监督责任清单2018年版》、《出资人服务事项清单2018年版》“三张清单”。这些地方政府授权清单的出台，也积累了经验。

从授权阶段来说，这个清单是2019年度的，看来不会一步到位，是有限授权。去年国资委制定了权力责任清单，这个清单经过一年的良好运行。最近国资委授权放权清单要出来了，这是2019年度的，将来每年根据情况进行调整。显然，这是国资委与上面反复权衡而决定下来的。按年度来授权，就是从当前实际情况来决定的，适当授权给投资运营公司，而不是充分授权。不会刮风，不会大起大落，当然也谈不上彻底。

从授权理论来说，我以为核心是所有权与经营权的分离，根本上是把经营权授给最基层的企业。中国的企业是由四层委托关系构成的。第一个层次就是全国人民作为委托人将全民所有资产委托给国家代理。但是，国家是一个抽象、综合的范畴，其具体运行过程主要由政府来承担，由此，政府代理全民资产便成为国家所有制的逻辑选择。此时，政府作为全民资产的代表，将面临两种选择：一是将所有权和经营权集于一身；二是只控制所有权，交经营权于国有企业。经过我国建国以来，尤其是改革开放四十年来的实践经验表明：将所有权和经营权集于一身的做法不利于国有企业优势的充分发挥。所以，在社会主义市场经济条件下，政府只控制所有权而将经营权交给企业，是我国经济发展过程中的明智选择。因而，产生了第二层次的委托代理关系，即：政府将国有资产委托给国资委代理。第三个委托层次就是政府通过国资委以委托人身份把国有资产委托给国有资产投资经营公司代理经营，第四个委托层次就是国有资产投资经营公司委托给企业，实现国有资产的保值增值。但是在实际运作过程中牵涉到五个方面：“全国人民——人民代表大会——国资委——国有资产投资经营公司（例如央企）——国有独资企业和国有控股企业”。对于最终端的企业来说，国资委是出资人；对于国资委来说，企业是受托的国有资产经营者。现在有个难题，国有资产投资经营公司和企业是两个层次。这次，授权是授给国有资产投资经营公司（例如央企）？还是企业？不得而知。还要等待文件出来才能知道。

从授权原则来说，通过制定清单界定好国资委和国有资本投资运营公司的边界。这一句话是个原则。我对时代周报记者说，授权放权清单意味着清单之外的事项皆可为，即清单没有规定的内容，企业无需请示国资委。这对国资委来说是非常艰难的，授权，意味着要放权，放实权。

从授权焦点来说，一级是投资经营公司，一级是企业。确保彼此不越位、不缺位，并按照市场化改革原则，尽量将企业应有的权限返还给企业，让企业真正成为自主经营主体。我担心的是，国资委授权给投资经营公司不彻底，投资经营公司授权给企业也不彻底。

从授权内容来说，在战略规划、薪酬管理、选人用人、产权管理等方面，是四个方面明确授权放权的事项。为推进中粮集团国有资本投资公司试点工作，国资委对中粮集团董事会进行了18项授权，涉及资产配置、薪酬分配、市场化用人等多方面。国企改革所有权和经营权分离进入实施阶段，国资改革已经积累了一些经验。一个是人权，一个是财权，包括薪酬管理权限下放，也包括职业经理人的聘用，在2019年，当有明显的变化。

从授权层级来说，要授权放权到企业。据透露，即将出台的授权放权清单将界定好国资委和国有资本投资运营公司的边界，如果这些权利放在央企总部这一级，而没有授到企业，这种授权效果是有限的。现在的试点，总部权限过大、审批流程过长等等问题仍然存在，企业是很有意见的。我很担心，央企总部成为“第二国资委”，因为有人认为投资经营机构是国资委的派出机构，国资委在改革后权力更大了。我们希望，让企业看到授权，而不是把权力留在央企总部。国资委可以先尝试性地把权力直接授予到一部分基层企业，对改革落实较好、发展成绩突出的试点企业，可以适当增加授权。不必等投资公司成功了再往下授权，那就又耽误几年时间了。

从授权的分类来说，市场竞争类与特殊功能类会的区别。在某些特殊领域不排除政府直接管企业，但也要限定在市场失灵的较小范围，基本不对市场配置资源产生影响。国资委此时结合授权可以同时深入研究不同企业管资本的体制框架、实施方案以及政策措施。

从授权与监管关系来说，应该是该放的坚决放，要放得开，该管的要坚决管，管得死。国资委副主任翁杰明在试点启动会上表示，国资委将按照“该放的放权到位、该管的管住管好”的思路，指导和帮助企业深入推进各项改革举措。国有企业属于委托代理，因此，国资委授权后必须要做到“监管到位”。随着国资监管权力和责任清单出台，监管力度将加大，也会更具针对性。这方面，只担心监管过度，不担心不足。

从授权的结果来说，要以赋予企业更多自主权来检验。我最担心的是授权不放权，表面上是授权下去，最后是监管起来。如果授权是虚的，监管是实的，这个授权必然失败。授权放权不足或与监管过度，是企业不希望看到的结果。有些权力从形式上看起来已经给企业董事会，但实际董事会并不能顺畅地行使权力，就是因为监管过度。现在有些改革推行不下去的主要原因，是监管的掣肘。

从授权与国资委走向来说，这是对国资委有权责分配的重新定位。国资委的成立是在改革的实践过程中摸索出来的，它的产生是中国特色市场经济条件下的必然产物，顺应了潮流。那么，在以后的国有资产改革进程中，国资委是将只作为权宜改革利弊而存在的一个过渡性机构，还是作为一种国有资产管理的体制而长期存在?这是一个值得仔细斟酌的问题。无庸置疑我国的改革需要我们建立的是国有资产管理体制而不仅仅是一个机构。首先客观上国有企业长期存在，使得我们必须建立一个适应改革要求的国有资产管理体制。我国经营性国有资产的存量总数为150万亿之巨，并且很多企业都是属于关系国计民生的战略性产业之中。这些企业在维护国家经济安全、提供就业机会、保证利税上缴方面都发挥着巨大作用。那么国资委作为国有资产和国有企业的出资人也将会随之在较长一段时间里存在并发挥重大作用。从主观上看，国资委本身的价值取向就必然使得它成为一种国有资产的管理机制和体制。一是从价值目标上来说，国资委的价值目标具有双重性质，一方面是国资委负责对国有资产的保值增值，这是经营性国有资产所必须具备的特征，它存在于竞争性行业之中，以利润最大化为直接出发点；另一方面是国资委对国有资产有效使用，这是对非经营性国有资产而言的，它具有涉及国家安全、垄断和公益性，以实现全社会福利最大化为根本目标。第二从工作目标上来说，国资委的工作目标则是三个：一是国有经济的战略性结构调整，这是目前深化中国经济体制改革，完善社会主义市场经济体制的首要战略目标；二是国企改革，推动企业间的兼并、联合、重组，推进企业股份制改造，鼓励国有大型企业引入国内外战略投资，鼓励有条件的国有大型企业境内上市，实现投资主体多元化，促进国有资产合理流动；三是履行出资人职责，保障出资人权益。就是不断完善国有资产管理体制，使国有经济布局和结构调整的行为主体和责任主体将更加明确。无论是价值工作目标还是工作目标，只要国有资产存在，作为出资人代表的国资委它的存在就具有现实意义。要消除一种误解，国资委授权就不需要国资委了。国资授权放权是经营权而不是所有权。国资委代表国家监管企业，对所有权的监管是不能放弃的。我们相信国资委在授权放权后，对所有权会管得更好。

看来，目前，这次授权是分阶段、分层次、分类授权，是授经营权，而不是所有权。是否达到“里程碑”的影响量级，还不好说。因为在理论上、逻辑上是否弄明白，目前没有看到文件，还不好肯定。但是可以肯定的是，国资委授权清单的颂布，对国资国企改革和市场会带来巨大影响。一些超预期的大招还是可能出现的，因为这将确实涉及到体制性安排。

可以预料，2019年以管资本为主的国资监管体制改革将加速，以授权经营体制为主的国资改革，将成为新一轮改革的“牛鼻子”。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，在2019年改组组建的步伐势必加快推进。国有资本投资、运营公司的运营模式也会在国企国资改革发展中进一步得到明确。

以上是我的思考。等待这个授权清单出来，再说吧。

附：最近的几篇报道，其中有对我的采访。

新一轮国企放权改革启动 静待国资委授权清单

2019年4月23日  来源: 时代周报 (广州)

授权放权清单意味着清单之外的事项皆可为，即清单没有规定的内容，企业无需请示国资委。这对国资委来说是非常艰难的，要放实权。

4月17日，国资委副主任翁杰明到第三批国有资本投资、运营试点企业——新兴际华集团调研。他强调，要不断优化总部职能、加大授权放权力度、强化正向激励，切实增强企业发展活力动力。

此前一天，国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在新闻发布会上表示，下一步国有资本投资、运营公司授权放权力度将进一步加大，目前正在做授权放权清单，很快会公布。

近年来国资委一直都在进行“放权”改革。2017年，国资委取消、下放、授权43项国资监管事项，包括下放审批中央企业子企业分红权激励方案、授权经理层成员选聘等。2018年，国资委制定了首份权力和责任清单。

中国企业联合会研究部研究员刘兴国对时代周报记者表示，清单背后改革的思路是，要明确国资监管部门与国有企业的权力边界，确保彼此不越位、不缺位，并按照市场化改革原则，尽量将企业应有的权限返还给企业，让企业真正成为自主经营主体。

清单是授权放权核心

此轮“放权”改革，源于国资委自身的职能转变。

2017年4月国务院办公厅转发了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，强化了3项管资本职能，精简43项监管事项。其中，授权8项，包括经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理等企业呼吁多年的事项，授权对象是落实董事会职权试点企业，和国有资本投资、运营公司试点企业；提出以管资本为主加强国有资产监管，明确监管重点，精简监管事项的总体要求。

那么，国企最终要改成什么样？作为首批试点单位，国家开发投资集团有限公司（以下简称“国投公司”）历经四年改革初步形成的“小总部、大产业”格局，或许可看到一些端倪。

今年两会期间，国投公司董事长王会生在接受媒体采访时表示，在改革授权经营体制方面，国投分类授权，将子公司划分为充分授权、部分授权、优化管理三类。其中，在国投电力、国投高新开展充分授权试点，选人用人、自主经营、薪酬分配等70多个原来由总部决策的事项“应放全放”；在管理方面，过去国投总部职能较多，权力下放以后，重塑总部职能，形成“小总部、大产业”，总部仅管主要方向。

截至目前，在央企层面，投资运营公司的试点已经扩大到了21家。其中，不少国企集团也形成了“小总部、大产业”格局。

不过，中国企业研究院首席研究员李锦对时代周报记者表示，投资运营公司试点过程中，总部权限过大、审批流程过长等问题仍然存在。显然，仅仅实现国有资本所有权与企业经营权的分离并不足够，日常经营的授权放权同样重要。

中国社会科学院财经战略研究院研究员张德勇对时代周报记者表示，授权放权不足或与监管部门担心放权之后，国有企业出现投资无效、滥用职权等问题有关。毕竟市场千变万化，国有企业经营同样面临风险，特别是处于竞争性领域的国企。

4月16日，彭华岗透露，即将出台的授权放权清单将界定好国资委和国有资本投资运营公司的边界，在战略规划、薪酬管理、选人用人、产权管理等方面，分类明确授权放权的事项。值得注意的是，彭华岗表示，清单每年都会根据实际情况进行调整。

对此，国务院国资委研究中心副研究员周丽莎对时代周报记者分析，权责清单是国资委自身的职能分配，即面对所有央企而言，明确国资委的权力和责任是什么。而今年将发布的授权放权清单，只针对投资运营公司。作为实现政企分开、政资分开的平台，国资委要将国有资产出资人的职责适当授权给投资运营公司。

放权不是一放了之

加大授权放权力度并非“一放了之”。去年12月底，国资委新增11家国有资本投资、运营公司试点。国资委副主任翁杰明在试点启动会上表示，国资委将按照“该放的放权到位、该管的管住管好”的思路，指导和帮助企业深入推进各项改革举措。

张德勇分析，国有企业与民营企业不同，属于委托代理，如果出现经营亏损或投资失败，需要全民来买单，而民营企业只需要自己承担。因此，国资委授权后必须要做到“监管到位”。

放权之后，如何做好管理？在这方面，国投公司积累了一定的经验。王会生曾表示，放权对国投的管理水平提出了更高要求。为此，国投建立了以审计为中心的大监督体系，将专业监督与职能监督、业务监督与纪检监督结合，变“专科检查”为“全科会诊”，确保授权到哪里，监督就跟到哪里。

刘兴国建议，国资委可以先尝试性地授予改革试点企业一部分权力，然后根据企业实际运营情况，再考虑对原来的授权放权范围进行调整；对改革落实较好、发展成绩突出的试点企业，可以适当增加授权；相反，对那些改革效果不佳、甚至是在改革中偏离改革初衷的企业，则可以适当收回一些授权。

周丽莎认为，未来投资运营公司在管控模式上应该有两个层级：一是国资委对试点企业的管理，既有授权清单，又有责任清单，授权后没有管理好的地方，国资委要负责；二是试点企业获得授权后，下级公司可以更多地推行市场化改革，包括职业经理人、董事会职权落地等。

综合而言，授权放权不是单纯的清单管理，而是一个体系化的工程。因此，今年1月，中央企业地方国资委负责人会议强调，今年要进一步加大授权力度，建立授权调整机制，探索将部分出资人权利授予试点企业。

刘兴国认为，建立授权调整机制，一方面，是因为目前不少与企业经营有关的权限依然没有掌握在企业手中，国有企业往往难以像民营企业那样快速对市场变化作出反应；另一方面，国资委作为监管主体，对自己所有的与企业经营有关的权力，应如何有效返还给企业，并没有可借鉴的成功经验，难以确保授权放权既符合监管需要又符合企业发展需要。

难点在监管与经营的界限

下一步，国资委在“放权”过程中面临哪些难点？刘兴国认为，如何准确定位授权放权边界，明确将哪些权力授放给企业是国资委放权的一大难点。“显然，不可能像民营企业那样，让国有企业董事会拥有民营企业董事会所具有的全部权力。”

李锦分析，国资委以管资本为主，职责有四项：国有经济战略布局和规划、国有资产政策规则制定、维护国有资产运行安全、国有资产经营预算和评估考核。“除此之外，其他经营的权力应该大量下放，尤其是国企改革的权力，对企业来说最为重要。”

“授权放权清单意味着清单之外的事项皆可为，即清单没有规定的内容，企业无需请示国资委。这对国资委来说是非常艰难的，要放实权。人们最大的担心是不放权，或者放权不积极，真正该放的不放。”李锦说道。

刘兴国也认为，能不能做到真正授权放权是改革的一大难点。“有些权力从形式上看起来已经回归给国有企业董事会，但实际董事会并不能顺畅地行使权力，可能会遭遇无形的掣肘。”

放权之后，对国有企业的公司治理能力提出了更高的要求。在介绍国投改革经验时，王会生曾表示，为了确保总部权限“放得下”，二级公司“接得住”，国投同步推行股权董事制度，总部派出董事由兼职改为专职，做实子公司董事会，推动子公司董事会成为决策和责任主体，董事对决策终身负责。

刘兴国担心：“那些长期掌控在国资委的权力，一旦授予国有企业以后，基于国有企业董事会的自身能力与经验，可能并不一定能够很快利用好这些权力，存在权力被滥用、误用的风险，一定要事先做好防范。”

周丽莎认为，国资委授权放权之后，资产分配权、重大事项决策权都会下放到国有企业董事会。国有企业要完善公司治理能力，落实董事会职权，这样才能做出有效科学的决策，实现微观市场主体地位。

“做好授权放权，明确考核机制，允许企业经营在一定程度上出现问题，这样才能为国有企业的发展创造良好条件，不过企业的发展最终还是要靠自己。”张德勇说道。

2019年授权放权清单将很快公布

北京商报讯（记者 陶凤 王寅浩）4月16日，国新办就中央企业2019年一季度经济运行情况举行发布会，国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在会上透露，下一步国有资本投资、运营公司授权放权力度将进一步加大，目前授权放权清单正在研究过程中，相信很快会公布。

据彭华岗介绍，通过制定清单，在怎么界定好国资委和国有资本投资运营公司的边界，在战略规划、薪酬管理、选人用人、产权管理等方面，分类明确授权放权的事项。

2018年底，国资委新增11家央企国有资本投资公司试点，央企“两类公司”试点数量已扩至21家。按照国资委部署，新增试点今年要加大改革力度，打造国有资本投资公司“升级版”。其首要举措就是调整管控模式，加大授权放权力度。在国务院国资委和中央企业的关系上，国资委将在战略规划、工资总额管理、选人用人和激励机制、财务和产权管理等方面进一步加大授权放权的力度；试点企业在集团与子公司的关系上要加快转型，赋予下属企业更多的经营自主权，把管理的重点从直接管控转向战略管控，建立规范、专业、高效的总部管控模式。

中国企业研究院首席研究员李锦告诉北京商报记者，授权放权主要是为了疏通国有资产管理体制“政企不分”的症结，通过以资本为纽带，建立权责利相统一的授权链条。在李锦看来，国有资本投资、运营公司这两类公司是制度设计上一个重要抓手，是国家所有权代理链条上的一个关键节点。按照国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展国有资本投资、运营公司试点。国有资本投资、运营公司对于授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资产监管机构或者政府作为授权主体，对于国有资本投资、运营公司进行考核和评价。政府和监管机构不再直接管理企业，这样有利于减少行政化，把经营权交给企业。

国务院国资委副主任翁杰明此前也表示，从管企业向管资本转变，核心要义就是出资人要对所出资的资本进行负责，主要应该是关注国有资本的布局、国有资本的运营、国有资本的收益，至于具体的经营事务由企业依法自行履职。

“近些年来，按照中央部署，国资委履行以管资本为主的职责，采取了一系列措施。”翁杰明举例称，在调整职能方面，明确取消、下放、授权了43项职能，在制度建设方面推出了27项制度，同时还不断完善监管方式。

事实上，推进国有资本投资、运营公司试点已成为国企改革的重要举措。截至2019年1月，全国范围内已经选择在21家中央企业和122家地方国有企业开展国有资本投资、运营公司试点，在试体制、试机制、试模式等方面进行了探索实践。

日前，河北省国有资本投资、运营公司改革试点实施方案也正式出炉。根据方案内容，2019年底前，国有资本投资、运营公司的各项改革工作实质性展开，国有资本投资、运营公司董事会建设规范完善，全面展开对国有资本投资、运营公司的授权、放权，基本完成各项改革试点任务。2020年，新增一批国有资产监管机构授权的国有资本投资、运营公司改革试点。

转自：“李锦解读国资新闻”微信公众号