国有企业要继续深化改革，就首先必须明确国有企业的性质与定位，根据国有企业的涉及领域及其在市场上的竞争能力来对其进行必要的经营目标分类管理，有的放矢地确定其经营目标与考核指标，而发展混合所有制就成为新时代国有企业改革的一种理性选择，可以实现兼顾经济目标和政治社会责任。
国有企业的性质及其边界
不论什么经济理论，它只有能有效地解释真实世界，作为政策指导，能有效地增强经济实力，才是有用的理论。在任何社会制度下，都存在一些由政府拥有和控制的企业，我们将这类企业称为“国有企业”。国有企业是“国家或政府的企业”，这是不同社会制度下国有企业的共性。当然，不同社会制度下国有企业的组织结构、经营目标、经济和社会作用等又存在一些重大差异，这是不同社会制度下国有企业的个性问题。
全民所有制在理论上指财产归全体人民所有，如果假设全民所有制这一根本前提不变，那么建立某种代理机构就顺理成章地成为能够对全民所有制进行操作并且帮助其生存的不二选择了。而全民所有制代理机构之所以存在，就在于国家这个超级代理机构的存在。只要国家存在，那么其必然要代表社会全体。因而其自身作为人民代表的资格或权利毫无疑问是具有垄断性的。因此，国家所有制与全民所有制是天然地存在着内在的联系。国家所有权必然与国家立法机构、政府机构，以及中央政府与地方政府之间，政府与企业之间发生关系。因而简单地将国家、政府或国有资本拥有或控制的企业定义为国有企业，是从产权角度讲的。假设所有企业都采取股份制形式，依照国有资本拥有企业股权比例的比重，可将企业划分为私人企业、国有参股企业、国有相对控股企业、国有控股企业以及国有独资企业。在国家参股企业中，国有资本股份往往起到对企业的某种融资支持或监督作用，更有一类特殊的国家参股企业或称“黄金股”企业，国有资本以其掌握的特殊权利“黄金股”对企业经营进行特定的监管。国有相对控股企业的特点是国有资本拥有少于50%的股权但仍是企业最大化股东。在这类企业中，国有资本拥有实际控制权但不是绝对控制权。而在国家参股企业中，国有资本已经不再是企业最大股东，但可能是重要股东之一，甚至可能是企业的实际控制权人。在国有控股企业或称为国有绝对控股企业中，国有资本股东掌握着超过半数的企业股权。在国有独资企业中，国有资本股东掌握100%的企业股权。在这两种企业中，国有资本股东都能够保证对企业的绝对控制权，可以称为“标准的国有企业”。
在这种情况下，国有企业理论的研究核心无非是两个问题：第一，国家或政府为什么要建立国有企业？第二，国家或政府如何治理国有企业。在这个问题上，我们可以看到，国有出资人可以作为股东，而政府可以作为监管者和财政管理者。实际上，不少国有企业改革论都否定国有企业承担一定政治社会责任的合理性，而现实中国有企业实实在在是在承载着这些责任，这就是其特殊性之所在。由此，国有企业既要像所有企业那样追逐利润，即实现“国有资产保值增值”的经济目标，又要实现一定的政治社会责任。
国有企业双重目标的不可分割性
国有企业与私有企业一个重要区别便是产权形式不同，国有企业是国家或政府拥有一定所有权。因此，国有企业分类区别于一般私有企业的一个重要方面，就是要考虑国有企业的经济目标和政治社会责任的双重性。国有企业的经济目标和政治社会责任在某些情况下是一致的，这类国有企业主要是在保障产业安全、发展战略产业、促进人民充分就业等方面，在较好地实现经济目标的同时，也就可以更好地实现政治社会责任，为社会谋福利。但是同样存在的情况是，国有企业的经济目标和政治社会责任不一致问题，如要实现政治社会责任目标就会降低利润水平等。这类国有企业通常存在于基础产业、公用事业等外部性和自然垄断行业，承担着宏观调控、公共产品供给等任务。
首先讨论国有企业双重目标的必然性。产权属于国家和全体人民是国有企业与一般企业的本质差别所在，其必然决定了国有企业的使命就不能简单地像私营企业那样去追逐利润至上这一单纯的经济目标。国有企业必须在社会经济发展中发挥主导作用，肩负特定的使命职责，从而有效实现其政治社会责任。因此，这也是我国国有企业区别于私有企业的主要特征之一。国有企业不仅要在市场竞争过程中追逐利润这一经济目标，还要根据政府及国家的大政方针战略来实现其政治社会责任，从而能够更好地实现政府和国家的意识形态诉求。
其次来看国有企业双重目标的冲突性。国有企业一边要实现企业价值最大化这一经济目标，努力实现股东财富最大化；另一边又要作为公共利益维护者这一角色去实现整体社会福利的最大化，即实现政治社会责任。因而，此种情形之下，如果不能深入推进改革，不能建立有效的体制机制，国有企业就有可能走向竞争的反方向，特别是提升进入壁垒获取垄断租金，从而降低国有企业效率。
第三，国有企业双重目标冲突的化解。实际上，在政府作出公共决策应该如何运行的问题上是没有捷径可走的，同样需要理性分析。换句话说，政府应该在某种政策好处明显大于害处时才会实施它。同理，当政府的边际产量已经达到了负数，足以说明其运行规模过于庞大了，那么就需要政府缩减行政开销，精简机构。对于国有企业所处的不同行业，也应不同对待。
国有企业发展混合所有制的理性选择
如前所述，如果国有企业改革根据委托-代理这种完全契约理论来设计，那么就很容易设计出最优报酬结构。然而，由于设计契约是昂贵的，很容易造成契约不完全。因此，当契约所没有涵盖的情况出现时，问题就会出现，从而造成各种重新谈判问题，进而研究最优治理结构问题。要真正理解国有企业存在的合理性，就需要走进不完全契约世界里。其中，交易成本经济学和剩余控制权理论是基于不完全契约的企业理论。不完全契约理论认为，在一个不确定性的世界里，由于有限的认知能力，在签订契约时无法预测到所有可能出现的情况，因此，契约是不完全的会产生事后再谈判，企业剩余控制权十分重要。
在国有企业的改革进程中，其目标函数是随着社会、政治及经济形势的变化而不断演变。计划经济时期的国有企业完全没有独立自主决定权，因而其为整个社会提供产品和服务也仅仅是按照国家行政指令来进行的。所以，可以说那时期的国有企业根本没有追求经济目标，仅仅是在执行政府的指令而去实现其政治社会责任而已；与之相对应，自改革开放以来，伴随着市场经济的诉求以及我国政府的不断放权让利，国有企业的利益经济目标才逐渐被重视起来。其结果是，虽然此时其原来的政治社会责任依然存在，但是已经被淡化了。尽管如此，这一目标的存在致使国有企业仍然背负着政治性和社会性任务，无法全力以赴致力于市场竞争。
一是国有企业的性质使国家所有权难以改变。股权结构是现代公司改革的基础，对公司改革的进程有着十分重要的意义。目前，我国国有企业的股份制改革已经基本上完成了，股权已经被分散了，相互制衡的现代企业制度在形式上已经被建立起来了。但事实上，国有股份在国有企业中的比重仍占有绝对优势。追根溯源，国有企业的双重目标决定了这一现状。
二是企业内部改革还需进一步深化。国有企业的政治社会责任和利润目标完全是由政府来进行控制的。由此可见，不管是经济利润目标还是政治社会责任，国企都会或多或少受到政府行政的干预。政企分开还需要进一步推进，卓有成效的企业内部改革也要进一步深化。
三是国有企业双重目标使代理人目标多元化。改革的恰到好处是要尽量减少因为两权分离而导致的代理成本的攀升。我国国有企业自身复杂的委托-代理链条无形中增加了监管的难度，而代理成本也随之增加，再加之约束与激励机制并不完善，因而我国的国有企业高级管理者们并不是时刻都全力以赴地为委托人利益的最大化而努力。
国企混合所有制改革新思路
综上所述，由于国有企业的特殊地位及性质，对其进行的改革绝对不能照搬私有企业改革的经验。在此过程中我们必须正确审视国有企业的双重目标，更要正确对待二者之间的冲突，简单概括就是国有企业的政治社会责任同其经济利益目标之间的问题。而要解决该问题，国有企业发展混合所有制就成为一种理性选择的制度安排。
在这种情况下，私有企业、国有企业，以及混合所有制企业之间就会在市场上展开相互竞争。那么对于它们的表述要非常明确、政府所要承担的作用也要明晰，进而再根据发展阶段和历史特点而采用多种多样的控股模式。不论短期看来，还是长期看来，混合所有制的比例都不是一成不变的，而是随着经济的发展状况而不断变化着。因此，破解国有企业改革困境的关键在于如何实现国有企业双重目标冲突最小化，并根据市场上的竞争程度和所属的行业对所有的国企进行相应的分类，目的是要在双重目标冲突的态势下，积极推进混合所有制改革。具体来说：
首先，要从认知层面上确立国有企业与私有企业在性质上是不同的，因而改革思路也应有所不同。其次，明确不同行业国有企业的运营目标，完善其分类改革与治理，降低代理成本。第三，完善市场竞争环境，提高国有企业竞争力，界定国有企业功能和边界。生产要素市场机制建设不到位、市场化改革不完善，这是我国经济转轨时期的主要特征。因此，许多类型的使用价值需要由国家提供。一旦出于交换价值考虑，就会不顾后果地追求交换价值，许多人丧失了取得并持续拥有使用价值的能力，这对管控使用价值和交换价值冲突的方式特别有意义。第四，界定好政府的多重角色，取缔种类繁多的行政垄断。需要厘清政府在国有企业发展过程中的角色与任务，其前提是要对国有企业进行分类改革。不管是作为股东，还是作为监管者和财政管理者，力争形成新的契约关系。
总之，在不完全契约条件下，国有企业的存在具有客观前提，其自身性质决定双重目标的内在冲突。为了化解这一冲突，积极发展国有企业混合所有制是一种理性选择的制度安排，从而与政府外部管制、PPP模式等形成一种内部管制模式，丰富了市场经济体制内涵。而发展混合所有制的关键因素在于健全国有企业现代制度，其包括完善归属清晰、流转顺畅、权责明确、保护严格等环节。大规模降低交易成本的途径之一，就是将非公有制经济财产权与公有制经济财产权界定清晰，在分类改革的基础上，使各种所有制产权依照法律平等利用生产要素、公平参与市场竞争、同样受司法保护等权利得到保障。这样的制度安排可以降低国有企业自身双重目标冲突所造成的问题，不断深化混合所有制改革，促进国有企业与市场经济相融合。因此，国有企业发展混合所有制成为当前国有企业改革一种理性选择方案，对于完善和发展中国特色社会主义市场经济体制具有重要意义。
作者单位：吉林大学中国国有经济研究中心，吉林大学经济学院
转自：“现代国企研究”微信公众号