国有资本投资、运营公司是以管资本为主加强国有资产监管的重要抓手。国有资本投资、运营公司是国企改革的中心环节。国资国企改革有十项试点，而今年李克强总理的政府工作报告里只列入国有资本投资、运营公司一项，可见其地位重要。三年前，顶层设计出台时，已经讨论这个问题。去年5月，国务院办公厅转发了《国资委以管资本为主推进职能转变方案》，今年发布国有资本投资、运营公司试点意见，这是一脉相承的。
试点主要试什么？首先要弄明白为什么要试。试点就是要解决所有权和经营权分离的问题。当前国有资本所有权和经营权边界不够清晰。如何向国有资本投资、运营公司授权非常关键。改革国有资本授权经营体制，要科学界定国有资本“所有权与经营权”的边界，有必要充分授予经营者部分出资人权利，以帮助企业完成经营任务，经营权交给企业，这是最终目的。改组组建国有资本投资、运营公司，就好比在政府和企业之间切了一刀，要通过改革，使得国资监管机构以“监”为主，国有资本投资、运营公司以“管”为主，企业本身以经营为主，做到三者各归其位。
当前，经营性国有资产主要采取的是两级制授权经营方式。国资委等履行出资人职责的机构，按照一定方式直接管理国有企业，二者间没有中间层。党的十八届三中全会提出，履行出资人职责的机构和国有企业间设立国有资产投资运营公司，由国有资产投资运营公司代表国有资产出资人对子公司行使股东享有的权利。这种三级制授权经营方式模式，无疑是种创新。但是这种三级制授权经营方式一直在试点之中。无论理论上还是实践中，都需要探索。
两级制下，出资人代表按一定方式直接管理国有企业，没有中间层，极易导致政府行政权干预企业经营权，政企不分。国有资产的监管和营运合一，容易造成国有资产营运效率低下。两级制，政府既是社会经济的管理者，同时又是国有资产所有权的代表者，是社会管理和国有资产管理的双重主体，这使得政府很难给自己一个清晰的定位，而且国有企业出资人的职能有几个不同部门分别行使，国有资产授权经营公司缺少独立支配国有资产的权利，难以真正行使国有资产收益、处置和重大决策决定权等。
三级制下，亦即目前设计的国资监管机构（主要是国资委）——国有资产运营机构——生产经营企业的三层架构体系。但三级授权经营体制更多的是一个建立现代企业制度的过渡措施，而不是目标体制。因此，需要减少相应的中间层次，让国有控股公司的作用真正发挥起来。只有改革国有资本授权经营体制，使得体制建立起来，这才是抓住了牛鼻子。
目前，有相当一部分国有资本投资、运营公司是由政府经济管理部门、行业性公司通过改制设立的，这些投资运营公司某种程度上仍是政府“手臂”的延伸，或是“二政府”，行政管理色彩没有完全根除。把国资委的经营权授予国有资本投资、运营公司，有些投资经营公司就把自己当作“第二国资委”，当成“二政府”，不能完全按照市场的需求进行运作。其实，也可以这样简单比喻，国资委是球队老板，有时是“裁判员”，而国有资本投资、运营公司是球队长，企业是“运动员”。随着国资国企改革的深化，未来国资委的球队老板与“裁判员”职能将进一步厘清，国有资本运营、投资公司则将成为相对独立的球队长。如果把球总喜欢抱在自己怀里，“运动员”是踢不好球的。这是一个授权链条，也是国有资本代理链条。
要通过改革，使得国资监管机构以‘监’为主，国有资本投资、运营公司以‘管’为主，企业本身以经营为主，做到三者各归其位。我的这个观点，是三四年前说的，写在我的书里。记者们把它挖掘出来，在报纸醒目位置刊登了。
我觉得《经济参考报》刊登何欣荣 何宗渝的报道《国有投资运营公司“管资本”仍存掣肘》，是写得好的。观点鲜明，有自己思路，也是想解决问题的。他们的文章尖锐、泼辣，有助于试点的深入。改革国有资本授权经营体制，要科学界定国有资本“所有权与经营权”的边界。弄明年这个核心问题，再厘清三者关系，很多问题就迎刃而解了。这是一张鱼网的纲，纲举才能目张。
经济日报：加快国有资本授权经营体制改革
李 锦
当前，国有资本所有权和经营权边界不够清晰，如何向国有资本投资、运营公司授权非常关键。改革国有资本授权经营体制，要科学界定国有资本“所有权与经营权”的边界，有必要充分授予经营者部分出资人权利，以帮助企业完成经营任务。要通过改革，使得国资监管机构以“监”为主，国有资本投资、运营公司以“管”为主，企业本身以经营为主，做到三者各归其位。
国有投资运营公司“管资本”仍存掣肘
《经济参考报》2018-08-02 何欣荣 何宗渝
国有资本投资、运营公司是以管资本为主加强国有资产监管的重要抓手。《经济参考报》记者近期调研获悉，目前中央、地方两级组建的国有资本投资、运营公司数量已达百余户，相关试点在取得一定成效的同时，也面临着权责不清、独立性不足、政策不配套等问题，亟待进一步深化改革。
加速：逾百户试点企业吹响“集结号”
今年6月，经江苏省委省政府批准，江苏省国信集团成为江苏省首家国有资本投资运营公司试点。稍早前，陕西省首家国有资本投资运营公司——陕西省投资集团有限公司正式揭牌。
国资委的统计显示，目前全国共开展了104家国有资本投资、运营公司试点，为国资监管从“管企业”向“管资本”转变提供了有力抓手。
记者调研发现，在国有资本投资、运营公司的推动下，国有资本的布局得到了进一步优化。比如，国家开发投资公司通过落实供给侧结构性改革任务，将煤炭业务的500多亿元资产划出，有力推动了央企煤炭资源整合；中粮集团聚焦粮油糖棉四大核心主业，主动退出金帝巧克力、君顶酒庄等业务，清理低效无效资产75亿元，带动国有资本的回报水平大幅提高。
国家开发投资公司董事长王会生说，近年来公司不断加大对经济社会发展重点领域、薄弱环节的投资力度，如为缓解京津冀水资源短缺问题，投资建设的天津北疆电厂一期日产20万吨海水淡化项目已成功进入市政管网，二期在建的30万吨海水淡化项目全部采用国产化设备，投产后将是全国最大的海水淡化基地。
通过设立成规模、成体系的基金系，国有资本的引领放大作用也得到了体现。上海在全国较早开展国有资本投资、运营公司试点，目前拥有上海国际集团、国盛集团两大平台公司。这两大平台先后发起设立科创、国企改革、军民融合产业投资基金，“上海国企ETF”基金也成功发行，各类基金规模近1500亿元
“从相对固化的国有资产，到非常灵活的国有资本。在试点的过程中，国有资产的流动性增强了，整个经济体的活力也会提升。”上海国企改革发展股权投资基金管理公司负责人周道洪说。
国资委统计显示，2017年10家试点国有资本投资、运营公司的央企实现利润总额3056亿元，同比增长25%，连续两年明显高于央企平均水平。
制约：权责不清、独立性不足、政策不配套
在李锦看来，国有资本投资、运营公司的成立，可以有效规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。
记者调研发现，要实现上述转变，目前还存在多方面的不足：
第一，国有资本所有权和经营权边界不清晰。十九大报告提出要“完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”。这其中，如何向国有资本投资、运营公司授权非常关键。
李锦表示，改革国有资本授权经营体制，要科学界定国有资本“所有权与经营权”的边界。比如，在企业日常经营中，以维持和扩大正常经营为目的的资产处置情况经常发生，若事事报批，势必影响经营成本与效率。有必要充分授予经营者部分出资人权利，以利企业完成经营任务。
第二，平台公司独立性、专业化程度不够。“我们现在投的项目，多半是地方政府拍板决定的项目，也就是俗称的‘戴帽’项目。虽然这些项目对地方的经济转型升级很重要，但总做这个使得平台的独立性和专业化水平受限。”一位地方国有资本投资运营公司负责人说。
记者调研发现，有相当一部分国有资本投资、运营公司是由政府经济管理部门、行业性公司通过改制设立的，这些投资运营公司某种程度上仍是政府“手臂”的延伸，或是“二政府”，行政管理色彩没有完全根除。体制方面的不健全，导致投资运营公司不能完全按照市场的需求进行运作。
第三，相关政策不配套。国有资本投资、运营公司以调整优化国有资本布局结构为使命，需在国有企业范围内开展资源重组整合。如国有股权在央企间的无偿划转，按现有规定需缴纳企业所得税等税费，但无偿划转并未产生实际收益，缴纳税款将徒增改革成本，影响了企业的积极性；若不在国企之间进行股权划转流动，则国有资产投资、运营公司难以发挥促进国有资本流动的功效。
一家国有资本投资公司的负责人告诉记者，被列为试点企业后除了将旗下低效资产无偿划转给产业链相关企业外，一直没有安排其他企业的股权划入，其所谓的试点只能停留在对二级公司的授权、松绑方面，“这样的改革仍局限在企业内部，难以带动国有资本布局调整和提升流动性。”
建言：三层架构应尽快“各归其位”
如果把目前的国企比作“运动员”，国资委比作“裁判员”和“教练员”的话，随着国资国企改革的深化，未来国资委的“裁判员”职能将进一步厘清，国有资本运营、投资公司则将成为相对独立的“教练员”。至于国企这个“运动员”，应引入市场化手段来激发其竞争活力。
“要通过改革，使得国资监管机构以‘监’为主，国有资本投资、运营公司以‘管’为主，企业本身以经营为主，做到三者各归其位。”李锦认为。
国务院发展研究中心原党组书记陈清泰表示，今后宜明确界定国资监管机构的监管对象，也就是国有资本投资、运营公司，以及国家认定的需要直接管理的少数特殊企业；同时，清晰界定国资监管机构的职责和履职方式，在公司法和相关法律基础上建立监管权力清单、责任清单和监管程序，不穿越被监管的投资、运营公司去干预具体国企的经营。
最新出台的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》提出，采取国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展国有资本投资、运营公司试点。通过授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责，促进国有资本合理流动，优化国有资本布局，使国有资本投资、运营更好地服务于国家战略目标。
国有资本投资运营公司要真正提升专业化水平，需要大量的投行、证券、资管、财务和法律类专业人才。上海国盛集团董事长寿伟光认为，可以在国有资本投资、运营公司积极探索人力资源的市场化配置，以基金管理公司及有条件的基层企业为试点，探索建立职业经理人制度，通过市场化方式引进和选聘高管人员。同时，探索建立有竞争力的分配激励机制，提高薪酬分配的市场化、规范化水平。（何欣荣 何宗渝）
来源：“李锦解读国资新闻”微信公众号