国有企业设立初期，政企不分、权责不明，企业并未成为市场运营的主体，资金来源依靠政府划拨。90年代国有企业市场化改革之后，拨款改贷款，国有企业成为市场主体，自负盈亏，国有企业优胜劣汰，出现破产。1999年，为支持国有大中型企业实现三年改革与脱困的目标，处置国有银行原有的不良信贷资产，实行政策性债转股。

如今，国有企业降杠杆、减负债更多倾向于市场化方式。通过IPO、定向增发、配股、设立发展基金等多渠道多方式开展权益融资。开展市场化债转股，推进混合所有制改革和股权多元化改革。

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企业破产立法情况

1986年12月，中国六届全国人大常委会十八次会议通过《中华人民共和国企业破产法（试行）》，1988年11月正式实施，2007年6月废止。该法律主要问题：一是仅适用于全民所有制企业；二是职工安置未有明确规定；三是程序比较简单；四是缺乏实施细则。1994年10月，中国政府推行国有企业政策性破产。

2006年8月，中国十届全国人大常委会二十三次会议通过《中华人民共和国企业破产法》。新的破产法，一是总结了旧破产法和人民法院审判破产案件的实施经验；二是吸收了国有企业政策性破产的成功实践；三是引入了国际上有关破产的最新且符合中国国情的做法。主要特点：适用于所有企业法人，建立管理人制度，引入企业重整制度，明确依法保障职工合法权益等。

政策性破产情况

1.背景和工作过程

1992年10月，中共十四大确定社会主义市场经济体制。1993年11月，中共十四届三中全会确定国有企业改革方向是建立现代企业制度。国有企业进入市场后，面临困难企业需要退出、建立优胜劣汰机制问题。国有企业破产三大难点：人员安置难、资产变现难、债权损失核销难。由于当时中国社会保障尚未完全建立，就业市场还不完备，企业负责人和职工普遍不愿意甚至拒绝破产。1994年10月，中国国务院决定在部分城市进行政策性破产试点。

至1998年底，先后在18、32、58、111个城市的国有大中型困难工业企业实施政策性破产。1999年开始在全国范围内全面推开，而且从工业扩大到商贸、施工等企业。根据国有企业布局调整和三年脱困要求，破产企业重点分布纺织、煤炭、冶金、有色、军工和制糖工业等。2008年底，政策性破产基本结束。

2.有关政策措施

中国国务院为实施政策性破产先后出台一系列政策性文件和相关措施，主要内容：一是资产（土地）变现所得首先用于安置职工，不足部分由各级财政补助；二是明确职工补偿标准和安置途径；三是适当提高国有银行提取呆坏账准备金的比例；四是确定中央和地方工作协调机构；五是明确破产企业审核与启动的工作程序；六是落实操作责任主体和确保稳定要求。

3.职工安置与再就业

职工补偿：按工龄一年一个月工资发放补偿金，偿还拖欠工资等劳动债权，少数生活条件艰苦地区实施异地搬迁。

职工安置：可选择重组企业再就业、自谋职业、提前5年退休或退养。

再就业服务中心：发放基本生活费、缴纳基本社保费用、进行职业培训、提供就业岗位。

4.实施效果和评价

实施政策性破产的企业有5010户，涉及职工984万人，消除亏损额3606亿元，核销国有金融机构债权损失4029亿元。主要效果：一是初步建立了国有困难企业退出市场的机制；二是促进了产业结构调整和国有经济素质的提高；三是通过政策性破产，使长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有企业和资源枯竭的矿山顺利退出了市场；四是维护了企业和社会的稳定。

国有企业政策性破产，基本解决了计划经济体制遗留下的一大批国有企业历史问题，探索出一条国有困难企业退出市场的有效路径，为中国向社会主义市场经济体制转变做出了重大历史贡献。基本经验：一是试点先行，逐步推开；二是制定较为完善的政策体系；三是领导重视，组织体系健全；四是以人为本，妥善安置职工，保护合法权益；五是加强政治思想工作，发挥党团组织和职代会作用，做到组织不散、队伍不乱、精神不垮，党员不能无组织、组织不能无上级。

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国有企业债权转股权，分为政策性和商业性两种，前者由政府主导，后者按市场化操作。主要介绍政策性债转股。

政策出台背景：

1999年，为支持国有大中型企业实现三年改革与脱困的目标，处置国有银行原有的不良信贷资产，中国政府决定组建金融资产管理公司，将银行不良贷款剥离至资产公司，使其作为投资主体，实行债权转股权。企业相应增资减债，优化资产负债结构。

工作目标：

1.盘活国有银行不良资产，加快有效资产的回收，增加资产流动性，防范和化解金融风险。

2.加快实现债转股企业的扭亏为盈。

3.促进企业转换经营机制，加快建立现代企业制度。

实施债转股要与贯彻国家产业政策、优化经济结构相结合，促进企业技术进步和产品升级，增加企业竞争力，提高经济增长质量和效益。

有关政策措施和工作程序

债转股企业的范围：

1.主要依靠国有银行贷款建成投产，因缺乏资本金和汇率变动等因素，负债过高导致亏损，难以归还贷款本息，通过债转股后可扭亏为盈的工业企业。

2.国家确定的重点企业中因改建、扩建致使负债过重，造成亏损或虚盈实亏，通过优化资产负债结构可扭亏为盈的工业企业。

3.被选企业同时应是1995年以前年度向国有银行贷款形成不良债务的工业企业。有些地位重要、困难很大的企业，时限延至1996、1997、1998年。

4.必须具有独立企业法人资格，企业作为直接负债方。

5.选择个别商贸企业，进行债转股企业的试点。

被选企业的条件：

1.产品品种适销对路（国内有需求、可替代进口、可批量出口），质量符合要求，有市场竞争力。

2.工艺装备为国内、国际先进水平，生产符合环保要求。

3.企业管理水平较高，债权债务清楚，财务行为规范，符合财务会计制度要求。

4.企业领导班子强，董事长、总经理善于经营管理。

5.转换经营机制的方案符合现代企业制度的要求，各项改革措施有力，减员增效、下岗分流的任务落实并得到地方政府确认。

债转股工作程序：

1.由政府主管部门和国有银行到企业调查了解生产经营、资产负债、市场销售、企业管理和内部改革等情况，向资产公司提出建议名单。

2.资产公司对建议名单的企业独立评审，确认实施债转股的企业名单。必要时，可委托国内外中介机构评估、论证。

3.政府有关部门对资产公司确认的企业债转股方案严格审核后，报国务院批准实施。

实施效果和遗留问题

经中国国务院批准，实施债转股企业有561户，转股金额3769亿元（其中商业银行委托转股663亿元）。

主要效果：一是促进了国有企业扭亏脱困，提高企业盈利能力；二是推动了企业转换经营机制，建立现代企业制度；三是盘活了不良金融资产，增强金融机构抵御风险的能力。

债转股企业还遗留一些问题，如少数债转股企业经营状况仍较为困难、一些债转股企业法人治理结构不完善、资产公司部分股权难以退出等。

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现在：国有企业降杠杆、减负债现状

2017年，全国国有及国有控股企业营业总成本50.7万亿元，同比增长12.6%，与2013年（44.9万亿元）相比，基本持平，其中，中央企业营业总成本为30.8万亿，同比增长12%，与2013年（27.2万亿）相比，微增1.7个百分点，地方国有企业营业总成本约12万亿元，同比增长13.5%，与2013年相比下降了3.2个百分点。

在降杠杆减负债方面，截至2017年底，中央企业平均资产负债率下降至66.3%，较2013年下降0.4个百分点。62家企业资产负债率较2016年下降，中国航发、东方电气集团、中铝公司等40家企业降幅超过1个百分点。

融资渠道进一步拓宽，2017年中央企业通过股票市场和产权市场募集资金3577.8亿元，较2016年翻了一番。通过境内外债券市场筹集资金近1.6万亿元。在降费增效方面，2017年中央企业成本费用增速低于收入增速0.4个百分点，成本费用利润率同比提高0.1个百分点，与2013年相比（5.6%）持续稳步上升。煤炭、钢铁、交通运输等行业成本费用占收同比下降超过2个百分点。

在去库存清应收方面，2017年中央企业“两金”余额增幅低于营业收入增幅4.1个百分点，存量“两金”压降超过50%，实现年度压控目标。应收账款周转率、存货周转率同比分别提高0.5次和0.2次，经营活动现金流净流入同比增长4.8%。

在“处僵治困”方面，中央企业2041户“僵尸企业”和特困企业减亏增盈效果显著，2017年整体亏损额比2015年减少约1850亿元，其中约400户实现扭亏为盈，安置富余人员54万人。广东、广西、天津、江苏等地的处置工作取得积极成效。在提前完成“压减”方面，到2017年年底中央企业累计“压减”法人8390户，减少的比例达到16.08%。其中2017年一共“压减”5568户，减少的比例在当年就达到10.67%，其中一大批企业已经提前完成了“压减”任务。

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以国有资产负债约束以资产负债率为基础控制指标，对于不同行业类型国有企业分类管理，并实行动态调整。针对警戒线和偿债能力把中央企业98家进行业务分类，将超过了警戒线，偿债能力比较弱的企业纳入重点管控，纳入重点管控的企业又进行分类管控，分成三大类。第一类是重点关注的，是指负债水平超过警戒线，但是偿债能力、流动性、盈利能力还可以的企业。第二类是重点监控类，是指比重点关注类的杠杆更高一些的企业。第三类是特别监管类，是一些必须采取严格管理措施的企业。对这三类企业采取不同程度的管控措施，包括从开支规模、投资规模、薪酬、成本费用（招待费、管理费）从严控制。

2017年末中央企业的平均资产负债率同比下降0.4个百分点。因为央企的规模比较大，降0.4个点是非常不容易的。国资委制定了中央企业降杠杆、减负债、控风险的指导意见，明确到2020年前中央企业的平均资产负债率要再下降2个百分点。

开展市场化银行债转股。银行、实施机构和企业依据国家政策导向自主协商确定转股对象、转股债权以及转股价格和条件，实施机构市场化筹集债转股所需资金，并多渠道、多方式实现股权市场化退出。

鼓励面向发展前景良好但遇到暂时困难的优质企业开展市场化债转股，鼓励金融资产管理公司、保险资产管理机构、国有资本投资运营公司等多种类型实施机构参与开展市场化债转股；实施机构引入社会资本，发展混合所有制，增强资本实力。

采取包括市场化债转股、债务置换、资产证券化等多种手段优化资产负债结构，多方式提高股权融资比重，降低资产负债水平，化解潜在债务风险。

积极推进企业兼并重组。通过兼并重组培育优质企业，推动混合所有制改革，鼓励国有企业通过出让股份、增资扩股、合资合作等方式引入民营资本。推动重点行业兼并重组。发挥好产业政策的引导作用，鼓励产能过剩行业企业加大兼并重组力度，加快“僵尸企业”退出，有效化解过剩产能，实现市场出清。

完善现代企业制度强化自我约束。建立健全现代企业制度、完善公司治理结构，对企业负债行为建立权责明确、制衡有效的决策执行监督机制，加强企业自身财务杠杆约束，合理安排债务融资规模，有效控制企业杠杆率，形成合理资产负债结构。

作者：周丽莎

来源：“丽莎闻道”微信公众号