当前，实质性推进国有企业改革更加具有必要性和急迫性。当务之急是要扫清改革政策与改革实践之间的障碍，建立改革激励相容机制，紧密围绕改革实践中的重点和难点问题来开展综合性的改革工作并取得实效，使得更多国有企业能够真正成为落实新发展理念、振兴实体经济和实施国家重大战略的市场主体。
新时期全面深化国有企业改革，改革政策在设计和实施过程中不仅仅关注国有企业或者国有经济自身的发展壮大问题，还要关注公平的市场竞争环境建设以及整个市场经济体制的构建和完善问题。
新时期国有企业改革是以国企功能分类为前提的，甚至可以概括为“分类改革”阶段。没有对国企进行功能分类，成为当前制约进一步深化国有企业改革的关键问题。
党的十八届三中全会就对新时期全面深化国有企业改革进行了战略部署，明确了新时期全面深化国有企业改革的重大任务，包括国有企业功能定位和国有经济战略性重组、推进混合所有制改革、建立以管资本为主的国有资本管理体制以及进一步完善现代企业制度等方面内容。由于这些改革任务重大且复杂，在全面推进前需要自上到下、自下到上进行试验摸索和形成具体制度规范。
2015年9月13日《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）下发，伴随相应的配套文件陆续发布，经过三年多的探索，逐步形成了以《指导意见》为中心、以其他政策文件为配套的“1+N”的政策体系，新时期全面深化国有企业改革的主体制度框架初步确立。
2017年10月召开的党的十九大在强调加快完善社会主义市场经济体制时提出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。报告对国有资产、国有资本、国有企业及其改革提出了新任务，报告提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。
在实践层面，各领域国有企业改革向纵深探索。国有企业功能界定与分类工作正式启动，中央企业结构调整与重组逐步展开，国有资产监管体制改革稳健前行，混合所有制改革有序推进，现代企业制度日趋完善。回顾十八届三中全会以来的国有企业改革，有关工作的组织形式有力、程序严谨规范，在主体制度框架方面取得了明显的进展，形成了较丰富的规章制度与政策文件成果，但也存在国有企业改革的可感知的效能水平亟待进一步提升的较突出问题。尽管有关政府部门作出了极大的工作努力，但人们从国有企业改革的相关事项中有效兑现获得感的程度仍然较低，存在国有企业改革的重要举措落实不到位的情况，重点与难点问题尚未突破和有效化解，还存在改革重心较发散、聚焦不够的现象，改革动力与激励机制不够健全，国有企业改革与其他方面改革任务的联动性仍然有待提高。
改革满意度还有进一步提升的空间
党的十八届三中全会召开后不久，社会舆论中曾出现了对深化国有企业改革予以较高期望与热烈讨论的氛围。由于改革成效不够明显，有些社会群体对国有企业改革方向、方式与内容不太满意的情绪有所显现。
首先，对国有企业在营造公平市场竞争环境方面的改革进展的满意度不高。一方面，是非竞争性行业领域国有企业改革慢和进展小。非竞争性领域的国有企业不同于一般性改革，其改革难度相对较大。另一方面，是营造国有企业与民营企业公平竞争、共同发展的市场环境的有关改革进展不显著。2016年以来，受国家经济刺激政策的影响，国有企业投资提速，而民营企业投资意愿下降、增速快速回落的“挤出效应”明显。可以说，国有企业与民营企业的公平竞争关系还没有真正形成。
其次，部分国有企业内部高管和员工受当前改革中的减薪、激励不足、监管加压和非企业经营性事务的工作量大幅增加等因素的影响，有情绪低落的现象。
最后，是对一些质量不高的改革政策或改革方案的满意度低的问题。有部门在制订或执行改革方案时，难以克服本位主义和厚己薄彼的问题。一方面，政府部门自己改自己很难下得了手，对正确的改革方向的表述太原则，不具有操作性，实质性的改革举措比较少见。另一方面，政府部门对被监管对象又容易不问事项轻重，过度的行政干预或监管过度的倾向并不罕见，这种做法，显著降低了各方主体对改革政策制订者和改革方案执行者的满意度。
重要改革举措的进展不均衡
十八届三中全会召开至今，政府设定了多项重要的改革任务，但各项改革进展不平衡的特征很突出，尤其是一些意见分歧较大的重要改革事项或者是关键性改革任务，落实到位的难度极大，在落实中就出现明显的避重就轻、走形式、走过场的倾向。具体以三方面的情况为例证。
首先，是有关顶层设计文件的落实情况。按照十八届三中全会的改革任务部署，原定2014年启动的重大改革任务之一是“研究制定深化国有企业改革的指导意见和国有资产管理体制改革总体方案”作为国有企业改革领域的顶层设计文件，统领相关领域的改革任务。经过近两年时间的酝酿，2015年8月推出了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，可谓完成了一半的任务。而完善国资管理体制的改革内容被设定由2015年10月国务院发布的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》这个专项文件以及最近颁布的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》来解决。在十八届三中全会召开前，已经研究指出，此轮深化改革不仅应该做到国资改革与国企改革并重，而且，国资改革甚至还应该成为顺畅和有效地推进国企改革的必要前提条件，如果仅仅将深化改革的重点单方面地落在深化国企改革方面，此次改革将可能因格局窄小而无法达到应有的成效。
其次，国有资本投资运营公司试点工作所取得的成效相对一般化。国资监管部门与国有资本投资运营公司之间的关系这一核心性的体制机制问题几乎未被触及。目前，国资监管部门将有关改革任务的重点内容设定为如何选择试点企业以及如何要求试点企业主动推进自身的改革，因此，这项试点工作主要成了仅在试点企业集团内部层面对下属企业的管控或者是对企业集团总部职能优化的改革，无法在国有企业与出资人二者关系层面上有重要的体制创新和改革进展。
第三，准确界定国有企业功能定位和实施分类管理、分类治理方面。尽管国家层面的政策文件已经出台，而且，近半数的省级国资委出台所出资企业功能界定与分类的意见，其中又有超过半数制定了分类方案并落实到具体企业，但在实际操作中，仍然有相当一部分地方国资监管部门和国有企业对如何落实分类改革要求尚未形成统一认识。在完成企业功能分类后，对相关业务的监管的联动调整仍然滞后。有的地方在对国有企业分类后，没有出台后续的分类监管、分类考核、分类激励等方面的配套措施。
最后，是发展混合所有制经济方面。十八届三中全会召开后，许多人对发展混合所有制经济期望较高。有近十个省市在深化改革的方案中，明确了混合所有制改革的具体时间和指标。但很快出现了对发展混合所有制经济过程中所可能出现的国有资产流失的弊端的担心。在此之后，有关混合所有制经济的改革与发展的利弊的争执性观点和意见，一直没有得到有效的统合。有不少从事改革实施操作的基层同志反映，难以把握积极发展混合所有制经济改革的尺度，改革工作中存在诸多顾虑，抑制和削弱了国有企业正常发展混合所有制经济的积极性，不少企业将改革重心转向股权多元化改革或依托资本市场的改革操作。
改革动力与激励机制有待进一步完善
在国有企业改革领域，从改革策略与方法来看，存在两个问题：一是深化国有企业改革的政策导向有分散化和模糊化的迹象，存在将日常工作当作改革内容或将改革泛化、笼统化的弊病，而不真正关心改革的核心问题、根本问题；二是缺少改革的动力和激励机制，致使符合深化改革要求的新体制机制难以真正构建起来。
改革系统性和协同性需提高
第一，与供给侧改革。
有观点认为，货真价实的供给侧改革，离不开国有企业改革，国有企业改革应该成为供给侧改革的重点。如果回避国有企业改革去谈去产能化或者化解过剩产能，或者是去谈清理“僵尸企业”，那是不得要领的。这是因为，产能过剩的行业领域有相当一部分是国有企业量大面广的行业，而资不抵债又长期亏本的“僵尸企业”，很多都是国有大中型企业。现存的问题是，缺乏对国有企业改革与供给侧改革进行统筹安排的考虑，一方面，国资监管部门或国有企业单从国有企业自身发展的角度来谋划国有企业的供给侧改革。另一方面，其他部门在探讨供给侧改革时，则是在难以实质性地触及国有企业自身改革或难以实质性地改变国有企业政策环境的情况下来进行的。两方面的改革任务的割裂，致使与国有企业相关的供给侧改革、产能过剩、去杠杆等相关的改革举措较难以落到实处。
第二，与财政、金融体制改革。
有媒体将国有企业改革与财政体制改革、金融体制领域的改革，称为当前深化改革的三大重头戏。在财政领域：我国作为社会主义国家，国有资本财政是国家财政的重要组成部分。覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度被列作为一项重要改革任务。但由于我国国有资本财政的理论体系尚不成熟，地方政府用行政性方式通过国有企业配置资源和地方政府举债融资行为尚未得到有效限制与规范，在这种情况下，上述改革任务的实践难度不容低估，容易陷入改革举措“空转”的局面。另外，财政增收后劲不足，承担巨额的国有企业改革成本支出乏力的矛盾正日益突出。在金融领域：一方面，众多国有大型金融机构面临深化国有企业改革的任务，覆盖国有金融机构的金融国有资产管理体系尚未形成。另一方面，银行机构的不良贷款中有相当大的比例与国有企业相关，“债转股”政策的可行性尚有待商榷；而且，近年来国有大中型企业集团在推动“产融结合”过程中迅速发展起来了大量类金融业务，对这些业务的性质认识与监管还不够到位，金融风险有加速积聚的可能。上述实践难点与矛盾，如果只是孤立地谈国有企业改革，或孤立地谈财政、金融改革，都不可能得到有效化解。
第三，有些国有企业改革与发展工作，需要与国家战略作更加紧密的结合。
例如，国有企业加快国际化的进程与在国际社会增进“一带一路”倡议的影响力，是紧密联系在一起的。再如，东北三省的国有企业改革，需要和贯彻落实中央关于东北振兴的决策部署有机结合。另外，国家有关发展“雄安新区”的部署，也需要有多个产业领域的国有企业的积极参与共建。如何更充分地发挥这些企业的战略合力，是需要有关部门加强研究的议题。
今后推进国有企业改革的政策建议
当前我国供给侧结构性改革正在发力，无论是从国家经济发展需要看，还是从国有企业自身改革发展看，都对深化国有企业改革提出了更高的期望与要求，实质性推进国有企业改革更加具有必要性和急迫性。当务之急是要扫清改革政策与改革实践之间的障碍，建立改革激励相容机制，紧密围绕改革实践中的重点和难点问题来开展综合性的改革工作并取得实效，使得更多国有企业能够真正成为落实新发展理念、振兴实体经济和实施国家重大战略的市场主体。
第一，在改革政策设计和实施上进一步明晰国有企业改革目标，发挥国有企业改革在供给侧结构性改革的重要作用，努力实现构建公平市场竞争环境和按照市场经济规律改革发展壮大国有经济的双重改革效果。
新时期全面深化国有企业改革，改革政策在设计和实施过程中不仅仅关注国有企业或者国有经济自身的发展壮大问题，还要关注公平的市场竞争环境建设以及整个市场经济体制的构建和完善问题。国有企业改革的效果，不仅仅体现在国有企业的活力提高和国有经济的发展壮大，还体现在整个市场公平竞争环境构建的进程以及社会主义市场经济体制完善程度。当前，尤其是要明确两点，一是国有企业活力必须来自公平市场化竞争的结果，二是行政力量主导的市场化改革必须注意避免对市场化机制的破坏。
第二，加强对国有经济布局结构的整体性研究工作，以面向未来的国有经济布局结构的总体规划来统领和协调各领域各方面的相关改革。
深化国有经济部门的改革是一项复杂的系统工程，实质推进过程中一定要注意各项改革任务和政策措施的协同性。加强对未来我国国有经济布局结构的远景与变动方向的理论研究，有助于增进各方面的共识，促进改革合力的形成，统领国有企业功能定位、推进混合所有制改革、建立以管资本为主的国有资本管理体制和完善国有企业现代企业制度等各项重要的改革任务。这些改革任务都不是割裂的，在具体推进过程中要注意其系统性、整体性和协同性。
第三，稳健务实推进国资管理体制改革，坚定向国资统一监管的方向改革，同时加大对企业放权、授权的力度。
回顾我国国有企业改革历程，国有企业改革的重要阶段都是以国资管理体制的调整与改革为先决条件的，没有国资管理体制的显著性改革，国有企业自身的改革很难有大的突破。深化改革，需要切实落实好《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》中有关“坚持搞活企业”的原则，“遵循市场经济规律和企业发展规律”，坚定不移地加大国资监管部门对其出资企业放权与授权的力度。
第四，以对每家国企进行分类为前提，扎实推进国有企业的分类改革、分类监管和分类考核，实施精细化管理。
新时期国有企业改革是以国企功能分类为前提的，甚至可以概括为“分类改革”阶段。没有对国企进行功能分类，成为当前制约进一步深化国有企业改革的关键问题。实际上，只有对国有企业进行分类，才能实质推进十八届三中全会提出的各项改革任务，也就是说基于功能定位和使命要求对国有企业进行分类是其他国有企业改革任务的基本前提。
第五，激发企业家精神，建立信任和激励企业家的机制，使国有企业能够吸引、留住和用好优秀的企业家人才。
优秀的企业，都是优秀的企业家的作品。如果一个企业没有优秀的企业家人才，这样的企业很难走向成功。国有企业要做大做强，必须要有一批稳定得力的企业家人才队伍，并有能够让他们充分发挥作用和潜能的体制机制和工作平台。熊彼特曾说，企业家精神的本质是创新精神。创新，意味着在未来的不确定性探寻成功的可能性，没有人能保证创新活动必然成功。因此，企业家只有在受到必要信任和激励的情况下，才会有创新的勇气。激发企业家精神，其关键在于构建信任企业家和激励企业家的有效体制机制。
第六，赋予地方更多的国有企业改革自主权，鼓励各地方因地制宜探索和发现有效的改革路径。
我国改革经验表明，成功的改革推进路径是先“自下而上”——允许基层积极探索，具体包括基层创新、发现问题、积累经验、总结分析等操作步骤，得到基层探索的整体改革意义，进而“自上而下”——进行顶层指导下的推进，具体包括明确方向、选择试点、制定规则、全面推进等程序，从而实现积极稳妥地全面改革。而且这个“自下而上”和“自上而下”的过程往往需要多次反复，这个多次反复过程中，协调推进了改革。这种“上下结合、协调推进” 的改革推进路径，既激发了基层改革创新的积极性、保护了经济的活力，又实现了改革的有序性、避免了改革一哄而上的混乱，是我们改革取得巨大成就的方法论保证。当前，推进地方国企国资改革，也应该坚持这样的改革路径，或者说方法论原则。
作者：余菁（中国社科院工业经济研究所研究员）；黄群慧（中国社科院工业经济研究所所长、研究员）
来源：中国改革论坛网