国企混改是一项复杂的系统工程，不仅要处理好“形改”和“实改”、“点改”和“面改”、“上改”和“下改”、“点改”和“面改”等关系，更要处理好“混改”和“企改”的关系。

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党的十九大报告提出“推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”不仅指明了国资国企深化改革的方向，也明确了国企混改是“推动国有资本做强做优做大”的重要方式，突出了国企混改对“培育具有全球竞争力的世界一流企业”的重要作用。贯彻落实党的十九大精神，要学习运用习近平中国特色社会主义经济思想，理顺国企混改中的一系列重大关系，突破体制性的束缚与障碍，推动国有资本和非公资本的融合，加快迈向世界一流企业的步伐。

“形改”和“实改”的关系

党的十八届三中全会以来，中央企业和地方国企有序开展公司制股份制改革，特别在通讯、铁路、银行等“重点领域持续推进的混合所有制改革”试点，各种所有制资本取长补短、共同发展，取得了阶段性的成果。但总体上来说，国企混改尚未有重大实质性突破，缺乏标杆性的改革经验和范例。业界人士认为：国企混改要区分名义性混合所有制和实质性混合所有制。经过历次国有企业改革，我国已经有相当数量的混合所有制企业，但不少混合所有制企业资本效率并不高，为此，有些提出要实行所谓的“二次混改”。国企混改的首要目标是提高资本效率，仅仅形式上实现了产权多元化，“为混而混”“徒有形式而无有实质”，公司治理和经营机制没有真正转换，资本效率没有提高，就无法推动国有资本“做强做优做大”。

党的十九大报告提出“国有资本做强做优做大”，实现了从做强做优做大“国有企业”到做强做优做大“国有资本”的理论飞跃。理论的价值在于指导实践。我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，加快发展混合所有制经济，放大国有资本功能、提高国有资本竞争力，实现多种所有制经济共同发展、相互促进、共同繁荣，是建设现代化经济体系的重要途径。实质性混合所有制改革，就要在提高资本效率、完善现代企业制度和改善整体经济绩效上下功夫，引入能提供战略支持的非国有大股东，其股权代表进入董事会，规范治理保证非国有投资者的话语权、决策权等法定权利，发挥市场优化资源配置的决定性作用，提高资本运行效率，提升全球竞争力；实质性混合所有制改革，不仅要注重非国有资本比例的多与少，更加要注重经营机制转换的深与浅；不仅要看混改企业数量的多与少，更加要看混合所有制改革质量的高与低；实质性混合所有制改革，要贯彻“宜控则控、宜参则参”的原则，从资本优化配置的实际需要出发，确保经济安全为前提，突破国有控股的比例限制。业界人士认为：只有当非国有投资者单股或一致行动人多股占比达到33.4%或二分之一以上，非国有股才能发挥实质性制衡作用，才能通过参与战略规划与经营管理，激发企业的经营活力。股权多元化并不是公司善治和健康发展的充分条件，实质性混合所有制改革，应着力建设能提高资本效率的制度规范，其基本要求是：第一，保证非公股权同股同权与话语权；第二，完善公司治理和经营机制；第三，严格的内外监督体系；第四，充分的开放性和可交易性，保障各种所有制资本取长补短、共同发展。

“上改”和“下改”的关系

国企混改试点现大部分在集团公司的子孙公司层面，即所谓的“下改”。而集团层面的股权多元化改革，则是国有企业改革中最难啃的“硬骨头”。经过上世纪九十年代的“抓大放小”和“优化重组”，国资管理机构直接监管的国企，基本上都是集团型大企业。公司化改制和股份制改革中，国企即使主业、核心资产上市或股权多元化，大部分仍然保留了国有独资的集团母公司。这种不彻底、碎片化的产权改革，造成国企群体“老体制管新体制”、“半身不遂”的体制弊端，即使通过“下改”成为混合所有制的企业，依然顶着“旧体制的帽子”；未实行产权改革的顶层母公司，成了旧体制的大本营、“低效、无效资产”集聚的大仓库，国有独资的集团母公司非但不能真正实现市场化，反而因资本营运的碎片化，严重削弱国有资本的整体协同效应，“低效、无效资产”屡清不净、清旧生新，国有资本收益和国有资产每每遭到蚕食和“隐形流失”。

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确，要将股权多元化改革从子孙公司层面向上延伸到集团母公司层面，这不仅是改革文件的亮点，更是确立了“上改”与“下改”相结合的混改新范式。2017年央企地方国资委负责人会议上，国务院国资委主任肖亚庆表示要“深入推进公司制股份制和混合所有制改革，积极探索集团层面股权多元化改革”“力求包括集团层面在内的混合所有制改革有所突破。”2018年将“选择具备条件的央企推进集团层面股权多元化，探索有别于国有独资公司的治理机制和监管模式”，吹响了国企集团母公司总体性产权改革的进军号。集团母公司层面的“上改”，尽管处理历史陈帐难度大、利益调整复杂系数高，却是国企混改的关键所在。国企混改“上改”和“下改”联动，可带动公司治理转型、商业模式创新、调整资产负债、优化组织流程、绩效薪酬激励等要素重组和系统优化，实质性再造和重建全球竞争力。

“外改”和“内改”的关系

国企混改从非公资本来源区分，主要有外部和内部两种。外部引入非公资本可称为“外改”，而在企业内部引入非公资本则为“内改”。“内改”即是员工持股。据数据反映，目前中央企业中已开展混合所有制改革的企业户数占比68.9%，但其中大都是外部引入非国有股东，而开展员工持股试点的数量占比极少，被称为国企混改的“外热而内冷”现象。

员工持股计划作为实现混合所有制的重要方式，通过建立所有者与劳动者的利益共享机制，无疑在优化股权结构、完善公司治理和完善激励约束机制等方面具有重要作用。2016年国务院印发的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》明确，通过试点稳妥推进员工持股，在程序合法、操作规范的前提下，允许企业员工采取增资扩股、出资新设或以法律、行政法规允许的其他方式持股。优先支持高新技术、转制科研院所等类型企业的经营管理层、核心技术人员和业务骨干以现金、技术、知识产权等多种方式入股，建立和完善员工持股有序进退机制，充分调动员工积极性。员工持股试点在实践中也已经涌现了一批勇于吃螃蟹的先行企业，如绿地集团借壳上市中，“引入战投”与“员工持股”并举，员工持股占比28.8%；西安瑞特三维科技员工持股的比例达20%，加大中长期激励力度，激发创新发展的内生动力；东航物流增资扩股后，注册资本的10%用于员工持股等，竖立了“外改”与“内改”相结合的标杆。然而，由于员工持股改革政策性强，涉及多方利益，一旦实施不好容易造成少数人持股、利益输送等问题，大部分国企混改并未同步推进员工持股计划，一定程度上存在“少数人在忙、多数人在看”的现象。“千千万万普通人最伟大”是习近平总书记对社会活力的礼赞，改革缺少广大员工的活力最终是不可持续的。2018年国务院国资委计划抓好10家中央企业子企业混合所有制员工持股试点，“外改”与“内改”齐头并进，股权资本携手人力资本，员工和经营者可以凭要素分享经营成果，极大地增强改革带来的获得感；“外改”与“内改”齐头并进，将改变国企经营者的选聘与激励模式，催生经理人契约化和职业化制度形成，深度激发企业家的创新精神、员工的工匠精神和劳模精神，持续激发企业源源不断的内在活力。

“点改”和“面改”的关系

本轮国企混合所有制改革“胎动”于十八届三中全会，2016年12月的中央经济工作会议提出，混改是国企改革的重要突破口；2017年政府工作报告具体提出“深化混合所有制改革”后，混改试点在电力、石油、天然气、民航、电信以及军工等重点领域得以开展，引入各类投资者40多家，资本超过900亿元人民币。经过二年多的试点实践，目前经批准试点混改的三批企业共计50家，但总体上看，国企混改仍表现为“试点热、面上冷”“少数试点企业在干、多数企业在等”。

发展混合所有制经济，是坚持和完善公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，是公有制与市场经济相融合的重要途径。深化国企混合所有制改革，有利于国有资本的做强做优做大，放大国有资本的功能，增强公有制经济的主体地位；有利于各种所有制资本依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，相互促进，共同发展。党的十九大报告提出“建设现代化经济体系”，也对深化混合所有制改革提出了新要求。适应新时代新要求，国企混改必然要加快推进和全面提速，加快形成可复制、可推广的经验，以点带面、点面结合，深度推进混合所有制改革。实际上，推进各类国企产权市场化改革的政策边界早已清晰“商业类国企按照市场化要求实行商业化运作，主业处于充分竞争行业的商业类国企原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股份多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股；主业处于关系国家安全、国民经济命脉行业和承担重大专项任务的商业类国企，也可以引入非国有资本参股。即使是公益类国企，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化。”由于公益类国企数量不多，这就意味着大多数国企都可以实施股份多元化、混合所有制等形式的产权改革。学懂弄通十九大精神，国有企业要进一步解放思想，按照国企改革文件要求，结合企业实际情况，凡是符合条件的国有企业都要“主动改、大胆改、积极改”；各级政府和国资监管机构，也要为国企混改松绑除障，鼓励面上的国有企业“主动改、大胆改、积极改”；要以鼓励试错、适当兜底的政策措施，积极支持国企混改的全面开展，包括在国有资本投资和营运公司中，试点探索股权多元化的改革。政企合力、点面结合，共同深化国企混改，加快经济发展的新旧动能转换、结构优化升级，激发各类市场要素的原动力。

“混改”和“企改”的关系

国企混改是一项复杂的系统工程，不仅要处理好“形改”和“实改”、“点改”和“面改”、“上改”和“下改”、“点改”和“面改”等关系，更要处理好“混改”和“企改”的关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，不仅把发展混合所有制经济政策推向新高度，而且清晰地把国企混改纳入全面深化改革的顶层框架之中。在国务院国资委改革“十项改革试点”中，国企混改虽然只是一个点，但却与其他九项试点项目都有紧密的关联性和协同性。国企混改所涉及的产权变革、股价评估、机制转换、内部“三项制度改革”等基础性条件与配套措施，更是离不开全面深化企业改革的协同推进。当前的国企改革已经进入攻坚期和深水区，涉及责权利关系的深度调整，其复杂性、敏感性和艰巨性，靠“修修补补”碎片化改革和单项改革试点都已难以胜任，必须要有系统性的思维、全局化的视野和协同作战的智慧，系统处理好“混改”和“企改”的关系，“以点带面、以点串线”，形成合力、突破重点、全面推进；必须要有大局意识和协调能力，统筹处理好“混改”和“企改”的关系，以提高资本效率为目标，推进系统性的制度创新。可以说，国企改革的系统性、整体性、协同性，既是新时代深化改革的主要特征，也是实现国资国企改革目标的基本要求。

处理好“混改”和“企改”的关系，关键要按照习近平总书记所说的“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，朝着全面深化改革总目标聚焦发力。”处理好“混改”和“企改”的关系，才能放大国有资本功能、推进国有企业转换经营机制，促进国有资本与非国有资本相互融合、共同发展，促进各类所有制资本取长补短、共同发展的制度创新，推进混合所有制经济发展，加快建设现代经济体系，有力支撑我国经济的高质量发展。

来源：“ 国资智库”微信公众号